Kontakt
Biuro prasowe
O prymacie konstytucji i panowaniu nad swoim losem
27 czerwca 2011

Podczas prac nad rozdziałem europejskim polskiej Konstytucji odrzucono myśl, wedle której miał się on ograniczyć do usunięcia przeszkód na drodze do strefy euro i do deklaracji bezwarunkowego udziału w Unii.

Donald Tusk dąży do zablokowania prac komisji konstytucyjnej nad nowym rozdziałem europejskim polskiej Konstytucji i czyni to wbrew stanowisku posłów Platformy Obywatelskiej. Być może opór premiera rodzi fakt, że efektem prac komisji konstytucyjnej jest treściwa formuła, która pozwoli w przyszłości ocenić potencjalne zmiany prawa Unii Europejskiej z punktu widzenia kluczowych wartości polskiej Konstytucji.
Miarą dobrej konstytucji jest jej sprawczość, to, czy tworzy trwałe instytucje wzmacniające państwo i chroniące prawa obywateli. Nie czynią tego ani konstytucje fasadowe, ani te, które stanowią jedynie zapis zmian już dokonanych. Po 1989 r. dominowała zazwyczaj ta druga bierna logika tworzenia Konstytucji. O Ustawie Zasadniczej z 1997 r. pisano otwarcie, że jest zapisem „pierwszego etapu procesu transformacji”. Stąd jej wady – aksjologiczny galimatias, osłabienie każdej z trzech władz i deficyt demokratyczny wynikający z obawy przed zastosowaniem referendum. Jeśli coś przemawia za projektem nowego rozdziału europejskiego przygotowanego w komisji konstytucyjnej, to właśnie przełamanie tej logiki. Prace komisji konstytucyjnej powołanej w tej kadencji zasługują na wsparcie, albowiem tworzą nowe instytucje dające Polsce instrumentarium aktywnej obecności w UE. To leży u podstaw decyzji Prawa i Sprawiedliwości o wsparciu dla wypracowanego projektu. Trzy tygodnie temu uzyskał on jednoznaczne poparcie ze strony wszystkich posłów pracujących w powołanej do tego celu podkomisji. Teraz okazuje się, że premier Donald Tusk dąży do zablokowania prac komisji konstytucyjnej nad nowym rozdziałem europejskim i czyni to wbrew stanowisku zajętemu przez posłów PO. Istnieje jakaś dziwna przerwa w pracach komisji, która się nie zbiera, choć właściwie można byłoby przystąpić już do głosowania nad zmianą Konstytucji.

Zalety wadą dla premiera

O co chodzi w postawie Donalda Tuska? Wolno sądzić, że to, co jest zaletą wypracowanego tekstu, budzi opór lidera Platformy Obywatelskiej i szefa rządu. Po pierwsze, projekt formułuje klauzulę aktywnej obecności Polski w UE i przełamuje stanowisko, w myśl którego obecność Polski we wspólnocie jest dobra sama w sobie bez względu na wartości promowane przez UE oraz ich zgodność z polskim porządkiem konstytucyjnym. Zgodnie z wypracowaną propozycją, członkostwo Polski w UE ma służyć celom Konstytucji i nie może naruszać zasad, szczególnie tych, o których mowa w preambule, kluczowym dla tożsamości państwa rozdziale I oraz w rozdziale o prawach i obowiązkach obywateli. Członkostwo w UE nie może także naruszać konstytucyjnych zasad finansów publicznych. Efektem prac komisji konstytucyjnej jest zatem nie pozbawiona treści deklaracja udziału w UE, lecz treściwa formuła, która pozwoli w przyszłości ocenić potencjalne zmiany prawa Unii z punktu widzenia kluczowych wartości polskiej Konstytucji.
Inną zaletą projektu jest ujęcie w Konstytucji procedury „kładki”, czyli zmiany ustroju Unii (przede wszystkim odst ępowanie od zasady jednomyślności) bez zmiany traktatów. Taka możliwość istnieje od uchwalenia traktatu lizbońskiego. Państwa mogą zdecydować się na poddanie pod głosowanie kwestii, w której obowiązywała dotąd zasada jednomyślności. „Kładkę” zastosowano w sprawie Paktu Euro Plus, co przeszło w Polsce właściwie bez echa. W przyszłości nie będzie to możliwe bez zgody udzielonej w ustawie, a więc bez współdziałania władz i bez kontroli parlamentarnej. Postawienie na aktywny udział parlamentu w polityce europejskiej i zwiększenie praw opozycji widoczne jest w innym rozwiązaniu proponowanym przez komisję konstytucyjną. Chodzi o prawo wysunięcia zastrzeżeń w stosunku do projektu europejskiego aktu prawnego ze względu na jego sprzeczność z zasadą pomocniczości i prawo skargi do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Otóż wbrew stanowisku Ministerstwa Spraw Zagranicznych komisja przyjęła, że w przypadku gdy projekt skargi zgłasza 115 posłów, przyjmuje się, że Sejm podjął pozytywną uchwałę w tej sprawie i wdraża skargę. Podobny mechanizm działałby w Senacie z inicjatywy 25 senatorów. Jest to jeden z nielicznych w ostatnim czasie przejawów praktycznej reakcji na deficyt demokracji.

Przełamanie kompleksów

Odnoszę wrażenie, że podczas prac nad rozdziałem europejskim polskiej Konstytucji przezwyciężono kompleks niższości, który blokował tworzenie instytucji, dzięki którym Polska może wyrażać własne stanowisko w kwestiach europejskich. Odrzucono myśl, wedle której rozdział europejski miał ograniczyć się do usunięcia przeszkód na drodze do strefy euro (przede wszystkim monopol emisji pieniądza przez Narodowy Bank Polski) i do deklaracji bezwarunkowego udziału w Unii. Tego typu pogląd był silnie obecny w stanowisku MSZ i nie został wzięty pod uwagę. Zwyciężyła zatem koncepcja aktywnej obecności w UE i dania Polsce narzędzi konstytucyjnych służących temu celowi. Wydaje się, że to właśnie budzi opór premiera Tuska, który nie chce uprawiać w Unii polityki ambitnej. Z tego punktu widzenia konstytucja, która do tego zachęca, jest tylko dodatkowym kłopotem. A zatem silny udział parlamentu i przez to opinii publicznej w polityce europejskiej jest czymś, co stanowi zagrożenie.
Pomimo tej blokady wciąż istnieje szansa na uchwalenie dobrych przepisów i wyposażenie państwa w nowoczesne narzędzia. Jeśli prace komisji zostaną odblokowane, to można także z pożytkiem dla państwa rozwiązać problem, czy do badania konstytucyjności umów międzynarodowych dochodzić ma przed ratyfikacją czy po niej. Wbrew pozorom nie jest to kontrowersja o hermetycznym i specjalistycznym charakterze. To spór o znaczenie polskiego państwa i możliwość prowadzenia kreatywnej polityki w UE, o rangę Konstytucji i autorytet Sądu Konstytucyjnego.

Kontrola przed ratyfikacją

Stanowczo bronię poglądu, że zasadą powinna być kontrola konstytucyjności umów międzynarodowych przed ratyfikacją, nie zaś po ratyfikacji, jak to jest w chwili obecnej. W każdej sytuacji kontrola prewencyjna, czyli przed wejściem w życie ustawy, ma większą wartość niż kontrola następcza. Gdy obowiązuje taki model kontroli, prymat konstytucji jest stuprocentowy, nie istnieje ryzyko obowiązywania prawa sprzecznego z konstytucją. Na prawo nie pada cień niepewności. Znakomity francuski prawnik Georges Burdeau pisał, że kontrola prewencyjna przynosi korzyści obywatelom, „mają bowiem pewność, że prawo, które weszło w życie, nie może być podważone, wiedzą zatem, jakie są ich prawa i zobowiązania”. Ta pewność szczególnie potrzebna jest w obrocie gospodarczym, prawie podatkowym i wszelkich regulacjach określających nasze zobowiązania wobec państwa. W przypadku traktatów europejskich, które oznaczają przekazanie Unii Europejskiej kompetencji państwa polskiego, kontrola prewencyjna ma sens jeszcze większy. Wyraża ona rzeczywisty prymat konstytucji, gdyż kwestia zgodności umowy międzynarodowej z konstytucją rozstrzygana jest przed ratyfikacją. To dlatego znawcy konstytucyjnych aspektów prawa europejskiego, profesorowie Cezary Mika i Krzysztof Wojtyczek, opowiadają się w swych pracach za kontrolą prewencyjną. Można wyobrazić sobie stwierdzenie niezgodności umowy z konstytucją, orzeczenie pozytywne, jak i werdykt, który oznacza konieczność nowelizacji konstytucji przed ratyfikacją. W każdym razie korzyść dla państwa jest ewidentna, nie istnieje ryzyko ratyfikacji umowy niekonstytucyjnej. Ryzyko nie jest teoretyczne. W 2004 r. rząd Marka Belki przeforsował wprowadzenie europejskiego nakazu aresztowania wbrew Konstytucji i dopiero po dwóch latach skorygowano Ustawę Zasadniczą.
W przypadku kontroli prewencyjnej państwo panuje nad swoim losem i zachowuje władztwo nad procesem kształtowania traktatów europejskich. Proces ich tworzenia odbywa się w ramach podstawowych wartości konstytucyjnych.
Znakomity przykład dają Niemcy i Francja, państwa, w których sądy konstytucyjne wypracowały bogatą doktrynę konstytucyjną w sprawach europejskich. Dzięki Charles´owi de Gaulle´owi Francja już w 1958 r. jako pierwsze państwo wspólnoty europejskiej przyjęła zasadę kontrolowania zobowiązań międzynarodowych przed ratyfikacją. Gaullistom w sposób szczególny zależało na zachowaniu prymatu konstytucji i suwerenności Republiki w pierwszej fazie integracji europejskiej. Właściwie kontrola traktatów była zasadniczym powodem, dla którego w 1958 r., wraz z powstaniem V Republiki, utworzono sąd konstytucyjny. Niemieckie i francuskie wzorce mogą zatem inspirować wszystkich, którzy opowiadają się za podmiotową i aktywną polityką Polski w UE.
Kontrola prewencyjna wzmacnia zatem realne znaczenie konstytucji. Buduje także siłę samego sądu konstytucyjnego. Orzeczenia po ratyfikacji nie mają tego kalibru. Jest to zatem wybór między sądem „kreatywnym” a sądem „asekuracyjnym”, który orzeka dopiero po podjęciu decyzji politycznej i po tym, jak wszystkie instytucje krajowe i europejskie zdefiniują swoje stanowisko. A zatem kto chce autentycznego wzmocnienia Trybunału Konstytucyjnego w Polsce, musi wesprzeć ten pomysł. Trzeba też pamiętać, że sam fakt istnienia kontroli prewencyjnej podnosi jakość polityki państwowej w UE. Konstytucja i dorobek TK tworzą bowiem kontekst negocjacyjny i mogą być używane przez negocjujących traktat z pożytkiem dla polskiego interesu. Tu znów można odwołać się do przykładu, jaki daje polityka niemiecka. Politycy tego państwa coraz częściej powołują się na stanowisko Federalnego Trybunału Konstytucyjnego. Dlaczego polityka polska nie miałaby korzystać z instrumentarium konstytucyjnego, które tak dobrze wykorzystują nasi zachodni sąsiedzi?
Chodzi zatem o to, byśmy poszli drogą tych państw, które kształtują politykę europejską i mają odwagę samodzielnego podejmowania decyzji. Jednym z jej instytucjonalnych warunków jest dobre instrumentarium konstytucyjne. Polska może z tego narzędzia skorzystać z powodzeniem, jeśli świadomie odrzuci nastawienie asekuracyjne, które blokuje możliwość uprawiania ofensywnej polityki. Potrzeba zatem, by Sejm przezwyciężył opór premiera Tuska i uchwalił przepisy sprzyjające polityce podmiotowej w Europie. Głosowanie w tej sprawie będzie jednym z najbardziej interesujących w tej kadencji.

 

Kazimierz Michał Ujazdowski

Tekst ukazał się w dzienniku „Nasz Dziennik”