Kontakt
Biuro prasowe
Senat: więcej niż „izba refleksji”
3 maja 2017

W Senacie od wielu lat nie dochodzi do ważnych rozstrzygnięć, jest bierny wobec procesu politycznego. Dlatego konieczne jest przedefiniowanie jego roli.
Reforma izby wyższej polskiego parlamentu powinna wskazać jej nową rolę ustrojową. Najbardziej zasadna – to ta, która pozwala na zachowanie równowagi ustrojowej między centrum a wspólnotami lokalnymi, dziś bardzo poważnie zagrożonymi w swoich realnych prawach. Ostatnie miesiące wzmocniły zainteresowanie opinii publicznej zagadnieniami konstytucyjnymi. Dotyczy ono głównie pozycji ustrojowej Trybunału Konstytucyjnego oraz trójpodziału władz i niezależności władzy sądowniczej. Spór w tych sprawach nie dotyczy – niestety – kwestii optymalnych rozwiązań ustrojowych, ale jest ostrym konfliktem, którego stawką jest personalnie rozumiana kontrola nad instytucjami. W tych warunkach niezwykle trudno dyskutuje się nad perspektywą zasadniczej naprawy ustroju państwa.
Taka perspektywa jest zła, bo utrzymuje politykę polską w kleszczach wyboru między pasywną obroną stanu posiadania a próbami naprawiania państwa siekierą. Między lekceważącą wady apologią Trzeciej Rzeczypospolitej a ożywioną chęcią dokuczenia jej elitom totalną krytyką wszystkich rozwiązań.

Kiedy zmieniać konstytucję?

O ile możemy przyjąć, że moment konstytucyjny – sytuacja, w której opinia publiczna i parlamentarzyści dostrzegają zasadność, a niekiedy wręcz konieczność zmian – to sprawa, która jest trudna do przewidzenia, o tyle kierunek potrzebnych zmian można wskazywać nawet w chwili złej koniunktury politycznej. Dlatego też refleksja konstytucyjna nie powinna być podporządkowana rytmowi rywalizacji o władzę czy sporu między rządem a opozycją, ale z dystansem formułować sądy, które mogą zostać wzięte pod uwagę w warunkach sprzyjających zmianie ustawy zasadniczej.

Nie będzie to przy tym nic nowego w Trzeciej Rzeczypospolitej. Częściowa korekta pod wpływem doświadczeń nastąpiła przy okazji uchwalania konstytucji z 2 kwietnia 1997, gdy ograniczono niektóre prerogatywy prezydenta (np. weto wobec budżetu, niejasne zapisy dotyczące tzw. resortów prezydenckich) i wzmocniono ustrojową pozycję premiera. Nie zrobiono jednak wówczas niczego, co mogło naprawić instytucję Senatu. Nie uczyniono tego także później, choć postulat zniesienia Senatu pojawiał się w programach lewicy i PO. Zmiany ograniczyły się jedynie do ordynacji wyborczej, pokazując przy okazji realny efekt wprowadzenia jednomandatowych okręgów wyborczych w warunkach polskich.

Zmiana pozycji ustrojowej Senatu nie budzi przy tym obaw co do możliwej instrumentalizacji w sporze władzy i opozycji, czy też w ostrym konflikcie, jaki od ponad dekady dzieli PO i PiS. Przedstawiona niżej propozycja łączy dwa ważne cele: nadania izbie wyższej ustrojowego sensu oraz stworzenia warunków równowagi konstytucyjnej między organami centralnymi a władzami samorządowymi.

Zależy mi na tym, by uzyskała status ponadpartyjny i stała się ważną częścią aspiracji elit samorządowych. Dlatego też opracowany przeze mnie projekt zmiany konstytucji przekażę w pierwszej kolejności największym stowarzyszeniom samorządowym – Związkowi Miast Polskich i Związkowi Powiatów Polskich.

Powód takiego postępowania nie wiąże się z zamiarem nadania tej propozycji natychmiastowego biegu legislacyjnego. Przeciwnie, z powodów, o których wspomniałem, zależy mi raczej na przeprowadzeniu dyskusji poza kontekstem konkretnego momentu konstytucyjnego.

W ten sposób możliwe stanie się zbudowanie szerokiego konsensusu, który mógłby przynieść efekt w momencie zaistnienia w parlamencie większości konstytucyjnej lub osłabienia dzisiejszego kryzysu zaufania między rządzącymi a opozycją.

Zagrożony samorząd

Kiedy 25 lat temu przywracano samorząd terytorialny, nie brakowało głosów sceptycznych, obaw przed oddaniem gminom spraw „tak poważnych” jak oświata czy opieka społeczna. Także w trakcie reformy administracyjnej z 1998 roku podnosiły się głosy pełne obawy, czy powiększone województwa nie staną się rozbijającymi unitarny charakter państwa regionami. Nie ufano elitom samorządowym, poszukując silnych narzędzi kontroli finansowej.

Tej nieufności nie można było wówczas przeciwstawić argumentów opartych na doświadczeniu.

Pamiętajmy, że pozycja samorządu może być zagrożona nie tylko przez reformę prawa wyborczego, ale także poprzez niewielkie pozornie i niedostrzegalne zmiany w sferze finansów publicznych, kompetencji poszczególnych jednostek samorządu czy zarządzania pewnymi instytucjami (co widoczne jest w dyskusji na temat statusu wojewódzkich funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej). Nie należy też wykluczać, że w momencie kryzysu finansów rząd „poszuka” oszczędności w budżetach jednostek lokalnych, że w sytuacji krytycznej nie cofnie się – co zapowiadali niektórzy politycy – przed likwidacją powiatów czy poważnym ograniczeniem władzy samorządu województw. Do tego ostatniego dojdzie i tak, w chwili gdy zakończy się zakrojone na wielką skalę finansowanie projektów regionalnych ze źródeł europejskich. Wówczas z pewnością pojawią się nowe głosy podnoszące kwestię zasadności nie tylko trójszczeblowego podziału administracyjnego, ale także zakresu odpowiedzialności wszystkich władz szczebla ponadgminnego.

O ile w państwach federalnych i regionalnych dwuizbowość ma silną legitymację, o tyle w przypadku państw unitarnych druga izba może odgrywać pozytywną rolę pod warunkiem silnej odrębności i oryginalności misji ustrojowej. Proste „naprawianie błędów” Sejmu taką misją nie jest. Przypisywany Senatowi charakter „izby refleksji” częściej bywa przedmiotem złośliwych żartów niż opisem jego rzeczywistej roli w ostatnich latach. Argument zachowania ciągłości tradycji z czasami dawnej Rzeczypospolitej jest natomiast zasadny o tyle, o ile zdołamy nadać starej formie nową treść. Uznanie, iż izba mogłaby wziąć na siebie zadanie reprezentowania wspólnot lokalnych i tego specyficznego doświadczenia, jakie kształtuje praca na ich rzecz w instytucjach samorządu terytorialnego, jest pierwszym krokiem do sformułowania nowej propozycji ustrojowej.

Wymyślić ustrój na nowo

Proponowane przeze mnie rozwiązanie nawiązuje – w zakresie sposobu wyboru senatorów – do wzorca francuskiego, gdzie czynne prawo wyborcze posiadają obywatele pełniący już mandat z wyboru, przede wszystkim radni. Nie ogranicza to jednak w żaden sposób biernego prawa wyborczego, bowiem reprezentantem danego województwa może zostać każdy obywatel, spełniający warunki, jakie dziś stawia się senatorom. Taki model wyboru senatorów prowadziłby do osłabienia ich zależności od central partyjnych. Także wtedy, gdy byliby – czego przecież nie można wykluczyć – członkami partii politycznych.

W propozycji tej zmianie ulega nie tylko sposób wyboru Senatu, ale także jego kadencja, która przestaje być odtąd powiązana z kadencja Sejmu, a jest równa kadencji organów samorządu terytorialnego. Proponuję by senatorów wybierali kończący kadencję radni, członkowie zarządów, wójtowie, burmistrzowie i prezydenci.

W ten sposób oddzielimy moment powoływania obu izb. Rozwiązanie obowiązujące dotychczas powodowało bowiem, że większość sejmowa była identyczna z senacką, z tym że w izbie wyższej dysponowała większą przewagą.

By uniknąć podejrzenia, że za takimi rozwiązaniami kryje się jakaś aktualna intencja polityczna, sugeruję, by w przepisach przejściowych zaproponować powstanie takiego Senatu po zakończeniu kadencji izby wybranej w trakcie obowiązywania nowego prawa. Pierwsza kadencja takiego Senatu byłaby krótsza i trwała do najbliższych wyborów samorządowych.

Rozszerzyć kompetencje

Jak wyglądałyby zadania nowego Senatu? Oprócz udziału w pracy ustawodawczej miałby on prawo wyboru prezesa Narodowego Banku Polskiego (na wniosek prezydenta) i samodzielnego powoływania rzecznika praw obywatelskich, zachowując obecne kompetencje w zakresie wyboru członków innych organów państwa.

Silniejsza byłaby natomiast pozycja Senatu w zakresie pracy nad ustawami o charakterze ustrojowym – dotyczących m.in. systemu wyborczego, funkcjonowania samorządu terytorialnego, regulujących ustrój władz publicznych oraz kodeksów. Stanowisko Senatu w tym zakresie mogłoby być odrzucone przez Sejm większością 3/5 głosów, a nie jak w przypadku pozostałych ustaw – bezwzględną ich większością. Takie rozwiązanie nie uniemożliwia rzecz jasna zmian, ale sprawia, że nie mogą być dokonywane z pogwałceniem praw i interesów społeczności lokalnych, utrudnia działania przywracające centralizację państwa. Ten zaś element jest uznaniem, że polski model rozwoju nie stanie się powrotem do modnego w wielu państwach centralistycznego paternalizmu, ale będzie się opierał na silnych miastach i regionach. Na podmiotowości wielu instytucji i trudnej sztuce zawierania kompromisów.

Wzmocnienie pozycji Senatu nie ogranicza przy tym sprawności egzekutywy ani nie utrudnia procesu kształtowania mającego poparcie sejmowej większości rządu. Nie jest to zatem model symetryczny – wzmacnia Senat, ale nie tworzy mechanizmów blokujących pracę rządu.

Proponowane rozwiązania mają na celu współtworzenie ustroju w ramach równoważących się mechanizmów kreowania izb parlamentu, tak jak to się dzieje w wielu innych krajach. Model identycznej kadencji, podobnego sposobu kreowania izb prowadzi do złej sytuacji „dublowania” misji i zadań. Usunięcie tej wady jest jednym z podstawowych obowiązków osób, którym zależy na dobrze funkcjonującym i sensownie zaprojektowanym państwie.

 

Kazimierz M. Ujazdowski

Artykuł ukazał się w dzienniku Rzeczpospolita