Kontrola praworządności i respekt dla praw podstawowych pozostanie istotnym elementem agendy europejskiej. Przyjęcie rezolucji w Polski nie zamyka zainteresowania tym zagadnieniem. Przeciwnie wolno mówić o przyspieszeniu w tej sprawie i mnożeniu nowych pomysłów instytucjonalnych. Niektóre z nich oznaczają jakościowa zmianę i wymagają reakcji ze strony polskiej dyplomacji. Chodzi przede wszystkim o inicjatywę grupy liberałów w PE (ALDE), która proponuje nowy stały mechanizm kontroli demokracji i praworządności oparty na porozumieniu międzyinstytucjonalnym Komisji, Rady i samego Parlamentu Europejskiego. Propozycja ma już status projektu sprawozdania i została skierowana do komisji LIBE (Wolność, Wymiar Sprawiedliwości i Sprawy Wewnętrzne).
Istota propozycji polega na połączeniu dotychczasowych mechanizmów i wprowadzeniu semestru polityki w sprawie praworządności i demokracji. Kluczowym narzędziem ma być tabela wyników pozwalających na ocenę przestrzegania zasad rządów prawa przez instytucje europejskie i państwa członkowskie. Raport poseł Sophii in ‚t Veld ustanawia kryteria kontroli i powierza jej przeprowadzenie niezależnemu panelowi ekspertów. Wskaźnikami w sprawie demokracji mają być m.in. rozdział władz, bezstronny charakter państwa, wolność i pluralizm mediów, przejrzystość i rozliczalność władz. Z kolei kryteria oceny praworządności to: legalizm, pewność prawa, równość wobec prawa, dostęp do wymiaru sprawiedliwości. Jak wspomniałem ocena ma być powierzona panelowi ekspertów, w którym przedstawiciele państw znajdą się w mniejszości. W skład panelu wchodziliby przedstawiciele Zrzeszenia Europejskiej Akademii Nauk, europejskiej sieci instytucji praw człowieka, byli sędziowie, eksperci OECD, ONZ i Komisji Weneckiej. Komisja Europejska miałaby przyjmować tabelę wyników na podstawie rekomendacji panelu. Akt ten otwierałby semestr europejski w zakresie demokracji, praworządności i praw podstawowych. Semestr wzorowany na pakcie w sprawie zarządzania gospodarczego polegałby na corocznych debatach przeprowadzanych przez PE i Radę UE i działaniach Komisji, która dzięki niemu uzyskałaby dodatkową legitymację dla stosowania sankcji w reakcji na naruszenie podstawowych wartości UE przez państwo członkowskie.
Autorzy raportu nie ukrywają, że zaprojektowali go w reakcji na brak podstaw traktatowych dla stosowanych dotąd procedur kontroli praworządności, włącznie z tą, która dotyczy Polski. W uzasadnieniu stwierdzają, że „nie istnieje żaden zintegrowany mechanizm systematycznego, bezstronnego i kompletnego monitorowania wszystkich państw członkowskich i instytucji unijnych”. Trudno jednak dyskutować z zasadą legalizmu. Traktat o UE w art. 7 wyraźnie określa procedurę postępowania w sprawie naruszeń wartości podstawowych i definiuje ją jako nadzwyczajną i nie podlegająca rozszerzaniu. Dla prawa publicznego kluczowa jest zasada, że tylko to jest dozwolone, co jest wyraźnie określone. Odejście od tej zasady zachęca do działań arbitralnych. W maju 2014 służby legislacyjne Rady UE zwracały uwagę na to, że Komisja wykracza poza upoważnienie traktatowe, projektując procedurę inną niż ta, którą określa art. 7 TUE. Dokument stwierdza wyraźnie, że „w artykule 7 TUE rozmyślnie ustanowiono dokładne ramy nadzoru obejmujące różne etapy, wysoki hipotetyczny próg umożliwiający wszczęcie procedur, podwyższone wymogi dotyczące większości w Radzie i w Radzie Europejskiej oraz zestaw gwarancji proceduralnych dla danego państwa członkowskiego, w tym możliwość odwołania się do Trybunału Sprawiedliwości (…).”
Nowy mechanizm w wersji proponowanej przez liberałów powtarza ten sam błąd. Planowane procedury mają mieć podstawę w postaci porozumienia instytucjonalnego zawieranego przez trzy główne instytucje Unii – Komisję, Radę i PE. Jednak Traktat o funkcjonowaniu UE w art. 295 stwierdza wyraźnie, że takie porozumienia odnosić się mogą do współpracy wewnętrznej tych instytucji, nie zaś do państw członkowskich. Wątpliwości może budzić również skład panelu, albowiem w swej większości nie będzie miał mandatu demokratycznego.
Jednak nasza reakcja nie powinna sprowadzać się do protestu. Polska dyplomacja nie czekając na rozwój wypadków może zaproponować alternatywę. Rozwiązanie alternatywne powinno uwzględniać kryteria nieobecne w raporcie przygotowanym przez Alde, jak np. respekt dla praw mniejszości narodowych naruszanych w kilku krajach UE. Pod tym względem Polska może pochwalić się wzorcowym prawem i dobrą praktyką. Nowy mechanizm powinien eksponować dialog, unikać decyzji arbitralnych i mieć nie budzącą zastrzeżeń podstawę prawną – nową umowę między państwami UE. Trudno bowiem wyobrazić sobie działania w tej sferze bez zgody państw i zaufania do ich tradycji konstytucyjnych, co deklaruje art. 4 Traktatu o UE.
Polska dysponuje wolnościową tradycję prawną wyczuloną na przestrzeganie praw człowieka w skali międzynarodowej. Mogłaby z powodzeniem odgrywać rolę promotora praw człowieka animując współpracę z państwami, które mają identyczne doświadczenie walki z totalitaryzmem komunistycznym. Istnieją instytucje, które mogłyby być forum takiej współpracy jak np. Europejska Sieć Pamięć i Solidarność.
Powrót do roli promotora praw podstawowych nie będzie jednak możliwy bez rozwiązania kryzysu wokół Trybunału Konstytucyjnego i zawarcia rzeczywistego kompromis, który wymaga ustępstw ze strony obozu rządzącego. Kontynuowanie sporu o TK pozbawia nas możliwości wpływania na model kontroli praworządności i praw podstawowych w Europie. Kompromis i zakończenie sporu otwierają perspektywę kształtowania polityki europejskiej w tej dziedzinie.
Kazimierz M. Ujazdowski.
tekst opublikowany na łamach tygodnika Dziennik Gazeta Prawna, www.gazetaprawna.pl