Transparentność i odwołania do zasady pomocniczości zadomowiły się na dobre w języku unijnym. Można znaleźć je niemal w każdym dokumencie. Dwie innowacje Traktatu Lizbońskiego: wzmocnienie uprawnień parlamentów narodowych jako strażników zasady pomocniczości i europejska inicjatywa prawodawcza miały dodatkowo potwierdzać demokratyczne otwarcie Unii Europejskiej. Czy rzeczywiście wspomniane zasady i instytucje kształtują jej praktykę instytucjonalną?
Wbrew powierzchownej opinii Unia jest dopiero na początku procesu ich stosowania. Z pewnością można powiedzieć to o transparentności, która bardzo powoli przedostaje się do świata unijnych instytucji. Jawność nie jest postulatem politycznego idealizmu. Transparentność sprzyja jakości decyzji i odwrotnie: im mniej jawności, tym więcej błędów, za które nikt nie odpowiada. Niestety, instytucje unijne wbrew zobowiązaniom traktatowym wyrażonym m. in. w art. 15 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)[1] do jak największego poszanowania zasady otwartości pozostawiają wiele do życzenia. Potwierdza to sprawozdanie Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Zdecydowana większość spraw dotyczy deficytu przejrzystości w działaniu instytucji unijnych i ograniczonego dostępu obywateli do dokumentów.[2] Ostatnio Rzecznik domaga się rozszerzenia dostępu do informacji o przebiegu negocjacji nad umową handlową UE – USA.[3] Z podobnymi wnioskami wystąpiła niedawno Komisja Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego (AFCO).[4]
Transparentność procesu legislacyjnego w Parlamencie Europejskim ograniczana jest przez to, że wciąż za standard przyjmuje się głosowania tajne. Pozostaje to w sprzeczności ze wspominanym art. 15 ust 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), który zobowiązuje PE i Radę do jawności zarówno w zakresie obradowania jak i głosowania. Dopiero od niedawna (poprawkę do Regulaminu Parlamentu przyjęto w 2014 r.) ostateczne głosowanie w komisjach parlamentarnych nad raportami do dyrektyw i rozporządzeń jest jawne i imienne. Głosowania nad poprawkami są niejawne co do zasady[5], co praktycznie uniemożliwia weryfikację decyzji podejmowanych przez polityków.[6] Każdy, kto prześledzi parlamentarne strony internetowe zauważy, że w parlamentach narodowych np. w polskim Sejmie i niemieckim Bundestagu, poziom przejrzystości jest znacznie wyższy. Nie mniej istotny jest brak transparentności w fazie trylogu, który ma miejsce w pierwszym czytaniu procedury legislacyjnej z udziałem KE, PE i Rady UE. Ponieważ aż 80% aktów prawnych przyjmuje się w pierwszym czytaniu, kwestia transparentności trylogu nabiera silnego znaczenia[7].
Ponadto przypomnieć wypada, że najważniejsza decyzja polityczna podjęta na początku kadencji – wybór szefa Komisji Europejskiej Jeana-Claude’a Junckera zapadła w głosowaniu tajnym. Trzeba dodać, że nowa procedura wyboru przewodniczącego Komisji „spitzen kandidat” z bardziej znaczącym udziałem PE i wysuwaniem kandydatów przez europejskie partie polityczne w trakcie kampanii wyborczej przedstawiono jako wzmocnienie legitymacji instytucji europejskich. Tymbardziej właściwy byłby transparentny sposób wyboru przewodnicząćego KE. Głosowanie tajne w tej sprawie jest reliktem wywodzącym się z XIX-wiecznego prawa parlamentarnego. Dziś za utrzymaniem tego rozwiązania nie przemawiają już żadne uzasadnione argumenty. Zgłoszone na początku obecnej kadencji projekty zmiany regulaminu PE zakładające jawność wszystkich głosowań dotyczących powołania Komisji Europejskiej popierają dziś konserwatyści, socjaldemokraci i liberałowie.[8] Mam nadzieję, że z czasem zostanie przełamany opór Europejskiej Partii Ludowej, która jako jedyna broni status quo kosztem transparentności.
Przejrzystość eliminuje błędy, ale nie stanowi gwarancji dobrej legislacji. Więcej nadziei pokładano w zasadzie pomocniczości i zwiększeniu roli parlamentów narodowych jako jej strażników. Przypomnijmy, że istotą wywodzącej się z nauczania społecznego Kościoła zasady pomocniczości jest to, by decyzje polityczne podejmowane były przez adekwatny szczebel władzy, który znajduje się najbliżej danej kwestii. Subsydiarność pomyślana jest zatem jako antidotum na centralizm i inflację prawa. Jej sensem jest elastyczna dystrybucja władzy z preferencją dla państw narodowych, instytucji regionalnych i lokalnych. Właśnie dlatego Traktat Lizboński wyposażył parlamenty narodowe w nowe uprawnienia.
Parlamenty narodowe mogą przyjąć negatywną opinię w sprawie projektów aktów prawnych. Jeśli co najmniej jedna trzecia z nich uważa, że projekt nowego prawa unijnego narusza zasadę pomocniczości (żółta kartka), Komisja Europejska musi ponownie przeanalizować projekt. W przypadku gdy większość głosów przyznanych parlamentom stwierdza naruszenie tej zasady, możliwe jest zablokowanie projektu (pomarańczowa kartka).
Na pierwszy rzut oka temu rozwiązaniu nic nie można zarzucić. Jednak praktyka jest bardzo odległa od deklarowanych celów. Osiem lat temu Hans Papier, prezes Niemieckiego Trybunału Konstytucyjnego stwierdzał, że „mimo tak szerokiego ugruntowania zasady pomocniczości w europejskich traktatach (…) nie jest w stanie powstrzymać ekstensywnego korzystania ze swoich kompetencji przez Wspólnotę”.[9] Praktyka potwierdziła jego pesymistyczną prognozę. Komisja Europejska bardzo elastycznie traktuje zasadę pomocniczości, powszechnie wskazuje się na zbyt ogólne uzasadnienia i brak precyzyjnych kryteriów stosowania tej instytucji. W ciągu ostatnich 10 lat Unia przyjęła 19 630 aktów prawnych. Trzeba także odnotować wzrost znaczenia i ilości aktów delegowanych. W trakcie kadencji PE 2009-2014 Komisja wydała 166 aktów delegowanych.[10] Zwiększyło się także tempo i zakres ich stosowania. Od czterech dokumentów wydanych przez cały 2010 rok do 60 aktów wystosowanych w pierwszych 3 miesiącach 2014 roku.[11]
Procedura żółtej kartki nie zdołała powstrzymać inflacji prawa. Została zastosowana tylko dwa razy, w odniesieniu do projektu rozporządzenia w sprawie prokuratury europejskiej i rozporządzenia „Monti 2” (projekt rozporządzenia dotyczył prawa do podejmowania działań zbiorowych w kontekście korzystania ze swobód gospodarczych. Dwanaście parlamentów narodowych, w tym Sejm RP, zajęło krytyczne stanowisko wobec tej propozycji stwierdzając, że narusza ona zasadę wyłącznej kompetencji państw w dziedzinie polityki socjalnej i takich instytucji jak prawo do strajku). Tylko w przypadku rozporządzenia „Monti 2” zastosowanie procedury żółtej kartki doprowadziło do wstrzymania prac nad projektem. Warto odnotować, że procedura kartki pomarańczowej nigdy nie została zastosowana. Dodajmy jeszcze, że parlamenty narodowe mają możliwość formułowania opinii jedynie w okresie ośmiu tygodni, które następują po zgłoszeniu projektu aktu prawnego. Praktyka pokazuje jednak, że projekty, które stają sie przedmiotem trylogu w trakcie procedury pierwszego czytania zmieniają swoją treść. PE działa najczęściej w kierunku rozszerzenia regulacji. W tym kluczowym dla procesu legislacyjnego momencie parlamenty narodowe nie mają już możliwości opiniowania projektów, których treść częstokroć uległa zasadniczej zmianie. Zwraca na to uwagę projekt rezolucji PE w sprawie stosowania zasady pomocniczości opracowany w Komisji Prawnej (JURI). W punkcie 13 czytamy: „Parlament Europejski zauważa, że wnioski ustawodawcze mogą ulec znaczącym zmianom w procesie ich przyjmowania przez instytucje; przypomina, że analizę zgodności z zasadą pomocniczości przeprowadza się tylko na początku, nie zaś na końcu procesu legislacyjnego; przypomina ponadto, że oceny skutków w bardziej ogólnym ujęciu są przygotowywane tylko dla początkowych, a nie dla końcowych etapów procesu legislacyjnego”.[12]
Wprawdzie program legislacyjny komisji Junckera jest mniej rozbudowany niż komisji kierowanej przez Barroso, a odpowiedzialny za legislację komisarz Frans Timermans deklarował stosowanie zasady pomocniczości, jednak pomimo tych zapewnień w programie Komisji znalazły się oprotestowane przez parlamenty projekty, w tym rozporządzenie o ustanowieniu prokuratury europejskiej. Wydaje się, że w PE można odnotować jedynie deklaratywne poparcie dla stosowania zasady pomocniczości. W praktyce można mówić wręcz o zamrożeniu tej instytucji. Regulamin PE daje Komisji Prawnej (JURI) możliwość wydania zaleceń dla komisji przedmiotowo właściwej w sprawie konieczności przestrzegania zasady subsydiarności. Art. 42 ust 2 Regulaminu PE stanowi, że komisja odpowiedzialna za przestrzeganie zasady pomocniczości może podjąć decyzję o wydaniu zaleceń dla komisji przedmiotowo właściwej odnoszących się do każdego wniosku dotyczącego aktu prawnego.[13] Niestety, Komisja Prawna (JURI) nigdy nie posłużyła się tym instrumentem.[14] Stąd za wartościową należy uznać propozycję wyposażenia grup politycznych w prawo inicjowania badania zgodności aktu prawnego z zasadą pomocniczości.
Wymowny przykład stanowią tegoroczne prace Komisji Spraw Konstytucyjnych (AFCO) nad opinią w sprawie sprawozdania Komisji Europejskiej w sprawie zasad pomocniczości i proporcjonalności. Projekt opinii formułował jednoznaczne postulaty. Chodziło przede wszystkim o wydłużenie znacznie ponad 8 tygodni okresu przyznanego parlamentom narodowym na wydanie uzasadnionej opinii oraz o doprecyzowanie kryteriów pozwalających na ustalenie naruszenia tych zasad.[15] Pod wpływem poprawek zgłoszonych w trakcie prac nad ostatecznym kształtem opinii doszło do zmian, które pozbawiają jej jednoznacznej wymowy. Zniknęło wezwanie do wydłużenia okresu opiniodawczego dla parlamentów,[16] opinia jest wewnętrznie niespójna i zawiera także fragmenty, które można odczytywać, jako wyraz braku zaufania dla aktywnej roli parlamentów narodowych.[17]
Widać jaskrawo, że zasada pomocniczości musi być stosowana z większą determinacją i rygoryzmem, jeśli cel w postaci dobrej, oszczędnej legislacji ma być zrealizowany. Z podobną intencją Cezary Mik napisał swą nową książkę „Parlamenty narodowe wobec zasady pomocniczości w świetle prawa i praktyki UE”. Autor poddaje analizie samą treść zasady wskazując na jej podwójne znaczenie. Kryterium konieczności, wedle którego UE może podejmować działania legislacyjne tylko wtedy gdy państwa nie są w stanie same temu podołać, ma ostrze antycentralistyczne. Jednak drugie kryterium odwołujące się do efektywności czyli do tego, który ze szczebli władzy lepiej wykonana dane zadanie ma tak elastyczny charakter, że w żadnym razie nie blokuje nadprodukcji prawa. Właściwe bez żadnych ograniczeń Komisja Europejska może dowodzić, że stworzy w danej dziedzinie lepsze uregulowania niż państwa członkowskie. Mik ukazuje słabą stronę praktyki europejskich instytucji: niejasność uzasadnień, brak wyraźnych kryteriów w orzecznictwie ETS, który mógłby powstrzymać centralizację i inflacje prawa. Niezwykle wartościowe są zawarte w książce zalecenia dla Sejmu i Senatu, aby obie izby polskiego parlamentu stosowały bardziej precyzyjne kryteria kontroli i przyglądały się szczególnie tym projektom, które przesuwają regulacje na poziom aktów wykonawczych. Autor pracy wskazuje na potrzebę ukonkretnienia kontroli materialnej i stosowania takich kryteriów jak: wkraczanie przez Unię w materie dotąd nieuregulowane, przyjmowanie aktów na zasadzie jednomyślności, a także przyjmowanie aktów w zwykłej procedurze prawodawczej (tylko wówczas możliwe jest zastosowanie procedury pomarańczowej kartki). Wymienia także przyjmowanie aktów, które faktycznie przesuwają ciężar regulacji poza akt podstawowy (prawodawstwo delegowane, wykonawcze) oraz przyjmowanie aktów w dziedzinach, w których traktaty nakazują zachowanie autonomii państw członkowskich w niektórych kwestiach albo poszanowanie ich różnorodności. Kolejne kryteria to przyjmowanie aktów zakładających pełną harmonizację oraz rozporządzeń ze skutkiem wyłączającym aktywność krajową/regionalną/lokalną i przyjmowanie aktów w dziedzinach wrażliwych, np. podatki.[18]
Konieczne jest zatem przezwyciężenie obecnego stanu rzeczy i urealnienie stosowania zasady pomocniczości. W przeciwnym razie deklaracje zapowiadające lepszą regulację i efektywne prawo nie będą kształtować rzeczywistości. Potrzebny jest stały nacisk na Komisję Europejską by wywiązywała się ze zobowiązań w tej dziedzinie. Nie mniej istotne jest odblokowanie udziału PE w stosowaniu tej zasady. Nic jednak nie zastąpi modernizacji polskiej polityki europejskiej, która do chwili obecnej w niewielkim stopniu potrafi wpływać na europejską legislację. Polskie instytucje rzadko i zazwyczaj z opóźnieniem reagują na projekty aktów prawnych obciążonych błędami i nadregulacją. Konieczne jest zerwanie z logiką rozproszenia odpowiedzialności między resortami, która uwalnia Ministerstwo Spraw Zagranicznych od przyjęcia odpowiedzialności za zdefiniowanie stanowiska rządu w sprawie projektów europejskich aktów prawodawczych. Niestety, podobny model obowiązuje w Polsce w sferze implementacji dyrektyw ze szkodą dla jakości prawa i interesów polskich podmiotów.[19] Umocnienie parlamentów narodowych jako instytucji strzegących zasady subsydiarności może wspomóc pozytywne procesy. Chodzi przede wszystkim o przyjęcie jako dobrej praktyki zasady, że zastosowanie żółtej kartki wstrzymywać będzie proces legislacyjny (czerwona kartka).[20]
Druga z innowacji Traktatu Lizbońskiego – Europejska Inicjatywa Obywatelska (EIO) – znajduje się w stanie kryzysu. Przypomnijmy, że Traktat dał grupie co najmniej miliona obywateli UE z przynajmniej siedmiu państw członkowskich prawo do zwracania się do Komisji Europejskiej z wnioskiem o podjęcie działań prawnych. Nowe prawo polityczne dla obywateli prezentowane było jako wyraz demokratycznego otwarcia. Europejska Inicjatywa Obywatelska (EIO) jest jedyną instytucją zbudowaną w logice demokracji partycypacyjnej. Niestety, praktyka odbiega od deklaracji traktatowych. Tylko dwie inicjatywy zebrały odpowiednią liczbę podpisów: „Right to water”, proponującą uznanie wody za dobro niekomercyjne i „One of us”. Ta druga zyskała 1 mln 720 tys. podpisów z 20 krajów (we Włoszech 624 tys., w Polsce 236 tys.). Inicjatorzy „One of us” domagają się podjęcia prac nad przepisami na rzecz ochrony życia (przede wszystkim zakaz eksperymentów nad embrionami). Niestety, Komisja Europejska pod przewodnictwem Barroso odmówiła podjęcia działań w tej sprawie.[21]
W lutym odbyło się w Parlamencie Europejskim wysłuchanie publiczne w sprawie stosowania instytucji Europejskiej Inicjatywy Obywatelskiej (EIO). Przedstawiciele komitetów obywatelskich krytykowali przeszkody biurokratyczne utrudniające zbieranie podpisów.[22] Przedstawiciel Ombudsmana domagał się większej aktywności samego Parlamentu Europejskiego.[23] Jednak najważniejszy był postulat zmiany prawa (chodzi o Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 211/2011 o stosowaniu EIO) tak, aby Komisja Europejska nie mogła podejmować arbitralnych decyzji w tej sprawie. W tym kierunku zmierza raport węgierskiego posła Gyorgy’a Schöpflina. Projekt jego autorstwa uwzględnia wiele z podnoszonych zarzutów. M.in. zwraca uwagę Komisji Europejskiej, że wyjaśnienia składane autorom inicjatyw odrzuconych przy rejestracji były niedostateczne i wzywa KE do ich uzupełnienia (pkt 4)[24]. Raport postuluje także bardziej otwarte podejście do postulatów obywateli i zachęca Komisję do „rejestrowania tylko części danej inicjatywy, jeżeli nie wchodzi ona całkowicie w zakres kompetencji Komisji” (pkt 5)[25]. Dużą pomocą mogłoby się okazać wydłużenie czasu danego organizatorom na zebranie potrzebnej ilości podpisów (pkt 11)[26]. Raport ukonkretnia również zobowiązania KE (pkt 13) wobec inicjatyw, które pozytywnie przeszły przez całą procedurę EIO (debata parlamentarna i głosowanie na sesji plenarnej PE oraz rozpoczęcie przygotowań legislacyjnych w ciągu 12 miesięcy od przyjęcia inicjatywy)[27]. Na końcu pada odważny postulat zbadania możliwości finansowania inicjatyw obywatelskich z budżetu Unii Europejskiej (pkt 15).[28] W dużym stopniu są to propozycje zwiększające dostępność EIO dla środowisk aktywnych obywateli.
Zgłoszone przeze mnie poprawki mają na celu wzmocnienie raportu Schöpflina tak żeby maksymalnie wyeliminować arbitralność Komisji.[29] Uważam, że w przypadku gdy inicjatywa cieszy się szerokim poparciem, uzyskała wymaganą liczbę podpisów i spełnia wszelkie kryteria formalne Komisja Europejska powinna bezwzględnie podjąć działania w tej sprawie. W przeciwnym razie nowe prawo obywatelskie zamieni się w fikcję, a Europejska Inicjatywa Obywatelska będzie znaczyła mniej niż petycja[30], ta bowiem z chwilą uznania jej dopuszczalności zostaje rozpatrzona.
Innowacje Traktatu Lizbońskiego nie zostały urzeczywistnione, jak zapowiadano to w chwili ich ustanowienia. Dla zagorzałych eurosceptyków może być to kolejny dowód na kryzys UE. Natomiast dla tych, którzy mają świadomość, że w interesie Polski jest obecność podmiotowa w UE i swobodna transparentna ekspresja poglądów, przyszłość nowych instytucji nie jest bez znaczenia. Dlatego warto wspierać projekty reformatorskie mające na celu urzeczywistnienie innowacji Traktatu Lizbońskiego.
Kazimierz Michał Ujazdowski
tekst ukazał się w kwartalniku naukowym „Prawo i więź” nr 3 (13), jesień 2015