Konserwatysta nie wierzy w idealne społeczeństwo i działające bez zarzutu instytucje. Jest racjonalnym reformistą, gotowym naprawiać to, co działa źle. Ale zarazem zdecydowanym chronić te instytucje, które się sprawdziły.
Bliska mi tradycja ideowa nigdy nie idealizowała wspólnot lokalnych, nie twierdziła, że ze swej natury są pozbawione wad. Ale mimo to wzywała monarchów i rządy, by uznawać ich samodzielność. Samorząd terytorialny nie jest jeszcze jednym polem walki politycznej, ale przede wszystkim naturalnym sposobem brania odpowiedzialności za kształt spraw publicznych w najbliższym otoczeniu. Warto tę zasadę chronić. Warto tak konstruować prawo, by jej nie naruszało.
Każdy chodnik, każdy skwer…
Samorząd terytorialny jest jednym z lepiej działających urządzeń ustrojowych niepodległej Rzeczypospolitej. Bardzo różnorodnym. W niektórych miastach rządzą partie polityczne, w innych pozostający w sporze z partiami prezydenci, w jeszcze innych ponadprzeciętny wpływ na sprawy lokalne mają ratuszowi urzędnicy.
Władza samorządowa najpełniej pokazuje treść nowego państwa. W 1990 r. komitety obywatelskie były najpowszechniejszym i najszerszym ruchem na rzecz odzyskania wpływu na sprawy publiczne. Ostatnim ruchem wolnym od partyjnych partykularyzmów, pełnym nadziei i optymizmu. Rok 1998 przyniósł rozszerzenie skali tej odpowiedzialności – na poziom powiatu i województwa. Uruchomił energię lokalnych elit, stworzył instytucjonalne ramy wykorzystywania środków europejskich zgodnie z interesem lokalnych społeczności. Warto przypomnieć, że centroprawica lat 90. hołdowała zasadzie pomocniczości, co było podstawą rozwinięcia decentralizacji przez AWS.
Możemy zadać sobie pytanie, jak wyglądałaby Polska, gdyby tamtych reform zaniechano. Jak przebiegałaby „mała prywatyzacja” tysięcy sklepików, warsztatów i innych składników mienia komunalnego, gdyby jej przeprowadzeniem zajmował się rząd, a nie gminy? Jak wyglądałyby nasze miasta, gdyby każdy chodnik i skwer był odnawiany za zgodą wojewody czy innego podległego rządowi urzędnika? Czy naprawdę chcielibyśmy powrotu do sytuacji, w której stanowiska dyrektorów szpitali i szkół są w rękach tej partii, która obejmuje władzę w Warszawie?
Polska zmieniła się nie do poznania w znacznej mierze za sprawą tej wielkiej decentralizacji, do jakiej doszło z inicjatywy niewielu pasjonatów, którzy układali pierwsze akty prawne – ustawę z 8 marca 1990 r. i pierwszą ordynację do rad gmin. Ci sami ludzie, często już dziś nieżyjący – jak Jerzy Regulski czy Michał Kulesza – postulowali następne, konieczne reformy na rzecz decentralizacji kraju.
W latach 80. miałem zaszczyt uczestniczyć w działaniach opozycyjnego Ruchu Młodej Polski, który planował odbudowę samorządu terytorialnego w niepodległej Rzeczypospolitej. Jako minister kultury współpracowałem z samorządami w chwili, gdy powstawały projekty finansowane ze środków unijnych. Bez wątpienia to samorządy odgrywały kluczową rolę w wyborze celu i sposobu jego realizacji. Wskażmy choćby przykłady wspaniałych inwestycji Katowickiego NOSPR i Narodowego Forum Muzyki we Wrocławiu. Samorządy podejmowały też własne inicjatywy na rzecz ochrony dziedzictwa historycznego, zadając kłam tezie o ich obojętności na kulturę narodową.
Dwie kadencje to nie remedium
Trzeba rozmawiać o wadach samorządu. Model wyboru prezydenta w wyborach powszechnych, dając efektywną i indywidualnie odpowiedzialną władzę, przyniósł także negatywne konsekwencje. Powszechnie wskazywany jest deficyt demokracji lokalnej i osłabienie organów kolegialnych tak ważnych w tradycji samorządu.
Nie możemy być usatysfakcjonowani z powodu przekazywania nieznacznych środków do „budżetów obywatelskich”. Już w samej ich nazwie znajduje się sugestia, że budżet gminy nie jest w swej istocie obywatelski, tylko ratuszowy. Samorząd, podobnie jak inne instytucje władzy publicznej, powinien spełniać rygory transparentności i dostępu obywateli do informacji publicznej.
Powszechnie podnoszony postulat ograniczenia do dwóch liczby kadencji wójtów, burmistrzów i prezydentów jest nośnym hasłem. Nie jest jednak remedium na samorządowe kliki, źle funkcjonujące urzędy gmin i miast. Zgadzam się z Piotrem Trudnowskim, który na łamach „Nowej Konfederacji” przekonuje, iż znacznie istotniejsze jest urealnienie instytucji referendum odwoławczego poprzez zniesienie progu frekwencji wyborczej. Należy też szukać rozwiązań wzmacniających pozycję rady, bez szkody dla efektywności władzy wykonawczej w samorządach.
Zmiany dotyczące samorządów nie ograniczają się do sfery politycznej i ustrojowej. Warto stwierdzić, że najpoważniejszą wadą reform było ich niedokończenie. Szczególnie w sferze budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W tej sferze konieczne jest przede wszystkim przestrzeganie zasady adekwatności środków finansowych do wykonywanych zadań, a ponadto stabilność prawa. Przypomnę, że częścią opracowanego przez mnie Pakietu demokratycznego było zablokowanie ekspresowych zmian w prawie rzutujących na kondycję samorządu. Zmiany podatków i prawa samorządowego miały podlegać regułom właściwym dla zmian w kodeksach.
Szkodliwa nieufność
Ale warto też pamiętać, że od samego początku idea samorządu miała swoich przeciwników. Ludzi, którzy uważali społeczności i władze lokalne za niedojrzałe do przejmowania instytucji tak ważnych, jak szkoły czy ośrodki zdrowia. Którzy starali się ograniczyć ideę samorządności do rozmiarów dzisiejszych struktur osiedlowych czy sołeckich. Bez własnego budżetu, poważnych zadań, wpływu na rozwój miasta.
Te same argumenty wracały w 1998 r., gdy samorząd przejmował kolejne zadania. Twierdzono, że nie należy mu dawać zbyt dużych pieniędzy, że każdy krok należy uważnie kontrolować. Nieufność wobec samorządów wróciła w ostatnim roku w wypowiedziach i działaniach kierownictwa PiS i obecnego obozu władzy.
Ten typ nieufności jest szkodliwy dla państwa i obywateli. Polska potrzebuje zarówno sprawnego centrum państwa, jak rozwoju samorządności. Nie można słabości państwa w skali centralnej leczyć ograniczeniem praw samorządu. Tym bardziej że partnerstwo wobec samorządu jest warunkiem modernizacji kraju, zapowiadanej w planie Morawieckiego. Dlatego tak niebezpieczne jest kruszenie pozycji samorządu widoczne w przygotowaniu ustawy warszawskiej, rozszerzeniu granic Opola bez konsultacji i wytwarzaniu niepewności co do przyszłych reguł wyborczych.
Senat dla równowagi
Opublikowany przed kilkoma laty – jeszcze za rządów Platformy Obywatelskiej – raport prof. Jerzego Hausnera przekonywał, że nawrót do centralizmu będzie zabójczy dla rozwoju. Tendencja centralistyczna powraca bowiem często w dziejach wolnej Rzeczypospolitej. Zawsze z argumentem, że da się racjonalniej wykorzystać środki, że można skutecznie walczyć z lokalnymi układami. I zawsze z brakiem pamięci o tym, jakie skutki przynosi taka walka i taka centralizacja pod dyktando Warszawy. Czy PRL był krajem bez lokalnych klik i układów? Czy system nakazowo-rozdzielczy jest lepszy niż zdecentralizowana władza lokalna i regionalna?
Kraje o tradycji demokratycznej – Stany Zjednoczone czy Francja – mają także liczne afery, w których biorą udział lokalni politycy. Receptą jest efektywny wymiar sprawiedliwości. Nikomu jednak nie przychodzi do głowy to, że receptą na tego rodzaju zło jest większa kontrola ze strony centralnej władzy wykonawczej. Ta zasada powinna obowiązywać także w Polsce.
Pokusa ograniczania praw samorządów jest trwalsza niż rządy kolejnych partii. Dlatego trzeba jej przeciwstawić nie jakiś doraźny protest, ale trwałe, konstytucyjne rozwiązanie ustrojowe. Dziś równowagą dla władzy centrum powinien stać się zreformowany Senat funkcjonujący jako izba samorządowa, znacznie mniejsza od obecnej i stanowiąca gwarancję praw wspólnot lokalnych i trwały ustrojowy mechanizm sprzeciwu wobec pokus centralizacji. Senatorowie byliby wybierani przez wojewódzkie kolegia wyborcze, złożone z przedstawicieli organów stanowiących i wykonawczych wszystkich jednostek samorządu terytorialnego.
Takie rozwiązanie byłoby nie tylko gwarancją praw społeczności lokalnych, ale potwierdzeniem pozytywnej roli, jaką odgrywają w państwie instytucje samorządowe.
Tekst ukazał się w dzienniku „Rzeczpospolita”