W dniu głosowania nad referendum edukacyjnym polecam tekst André Tardieu o walorach referendum. Autor był pierwszym francuskim politykiem, który promował demokrację bezpośrednią jako podnoszącą jakość polityki. Wiele wskazuje na to, że jego myśl inspirowała De Gaulle’a i Konstytucję V Republiki Francuskiej.

Kazimierz M. Ujazdowski

 

ANDRÉ TARDIEU

Reforma państwa

Komentarz

Publikujemy fragment książki „Reforma państwa”, która ukazała się w 1934 roku, a więc w momencie, gdy Tardieu nie był już premierem i prowadził kampanię publicystyczną na rzecz reform konstytucyjnych. Projekt zmian wykraczał poza obszar korekt III Republiki. Według Tardieu Francja była „ciałem bez głowy”, bez przywództwa i władzy odpowiedzialnej. Tardieu nie był autorem tego określenia – spotykamy je u wielu autorów, m.in. u Charlesa Maurrasa [J. Bartyzel, Umierać, ale powoli. O monarchistycznej i katolickiej kontrrewolucji w krajach romańskich. 1815-2002, Arcana 2002] i w politycznych powieściach Anatola France’a [A. France, Historia współczesna, Książka i wiedza 1949]. Jednak to Andre Tardieu upowszechnił używanie tego pojęcia w twórczości zwolenników reform ustrojowych. Określenie to znajdziemy m.in. w tekstach René Capitanta (przykładem może być zaprezentowany w niniejszej antologii tekst „Reforma parlamentaryzmu”).

Autor „Reformy państwa” uważał, że źrodłem kryzysu ustrojowego była łańcuchowa zależność niszcząca podmiotowość władzy: „Wszystko we Francji – począwszy od egzekutywy zniewolonej przez legislatywę i po legislatywę oraz elektorat zdominowane przez oligarchię – potwierdza porażkę tej niezależności, porażkę władzy materialnej i moralnej”. W innych pracach Tardieu rozwijał analizę utraty przez naród praw suwerennych na rzecz oligarchii partyjnej, grup interesów i prasy [A. Tardieu, Souverain captif, Flammarion, 1936].

Plan reform ustrojowych miał na celu budowę równowagi między władzą wykonawczą a ustawodawczą i „odbudowę praw obywateli”. Projekt zakładał: prawo prezydenta do rozwiązania izb, zakaz zgłaszania przez parlamentarzystów poprawek zwiększających wydatki budżetowe i urealnienie powszechnego głosowania. Chodziło o prawa wyborcze kobiet i referendum konsultacyjne.

Ostatnia z tych propozycji zasługuje na szczególną uwagę, albowiem referendum konsultacyjne według Tardieu to idea, która z pewnością inspirowała referendum ustawodawcze urzeczywistnione w konstytucji V Republiki [St. Pinon, Les reformistes constitutionnels des annees trente. Aux origines de la Ve Republique, L.G.D.J, 2003, s. 88-101].

Autor „Reformy państwa” wyobrażał sobie referendum konsultacyjne jako poprzedzające decyzje ustawodawcze i wiążące legislatywę. Proponował by zarządzał je prezydent na wniosek rządu, w czym także widoczny jest prekursorski charakter tekstu (art. 11 Konstytucji z 1958 roku). W argumentacji Tardieu nie ma entuzjazmu właściwego zwolennikom demokracji bezpośredniej, autor nie jest dogmatycznym demokratą. Walorem referendum „głosowania na idee” jest równowaga między władzami, zniesienie przewagi parlamentu i zakwestionowanie systemu oligarchicznego. Wprawdzie w Bayeux de Gaulle nie przedstawił idei referendum ustawodawczego, ale intencje rozszerzenia głosowania powszechnego były identyczne. Aktywny naród-arbiter miał doprowadzić do stabilności państwa naruszonej przez supremację legislatywy.

W najciekawszych fragmentach tekstu Tardieu bronił referendum przed zarzutem rekonstrukcji systemu plebiscytarnego. Zarzut ten był jednym z zasadniczych argumentów krytycznych zwróconych przeciw polityce de Gaulle’a i samej konstytucji V Republiki. Tardieu wskazywał na zasadniczą różnicę między plebiscytem a referendum: „Referendum to miejsce, które w ustroju przedstawicielskim robimy dla rządów bezpośrednich. Plebiscyt natomiast jest środkiem do reprezentacji, przy użyciu którego naród deleguje na jednego człowieka suwerenność i władzę ustrojodawczą”. Co więcej, referendum według Tardieu podnosi jakość ustawodawstwa. Autor odwoływał się do realnego doświadczenia demokracji bezpośredniej, w której głosujący nieraz okazywali się mniej etatystyczni i bardziej oszczędni niż parlament. Była to zatem liberalna obrona referendum, co podkreśla cytat z Herberta Spencera: „Zadaniem liberalizmu niegdyś było ograniczenie władzy króla. Zadaniem liberalizmu w przyszłości będzie ograniczanie władzy parlamentu”.

„Reforma państwa” ukazała się w roku 1934, gdy Tardieu nie był już premierem rządu. W tym czasie autor był członkiem gabinetu premiera Gastona Doumergue’a, który miał również ambicje prezentacji planu reform instytucjonalnych. Projekt premiera Doumergue’a zawierał propozycje wcześniej przedstawione przez Andre Tardieu: ograniczenie liczby ministrów, prawo prezydenta do rozwiązania izb, zakaz rozpatrywania poprawek budżetowych dotyczących wydatków państwa bez zgody rządu. Na uwagę zasługuje również pomysł konstytucyjnego określenia statusu służby publicznej, podniesiony wcześniej przez Tardieu [Ch. Bigaut, Le reformisme constitutionnel en France (1789-2000), La Documentation francaise, 2000, s. 51-57].

 

Twórcze pomysły Andre Tardieu miały inspirować rzeczników głębokich reform ustrojowych.

ANDRÉ TARDIEU

Reforma państwa

Program minimum

Żaden Francuz nie zniósłby w swoim miejscu pracy ani w domu takiego chaosu, niesprawiedliwości i braku stabilności, w którym wszyscy rządzą i nikt nie ponosi odpowiedzialności. Wszyscy Francuzi znoszą taką sytuację kiedy chodzi o kraj.

Chcąc naprawić ten ustrój nie ma sensu zajmować się jednym z jego elementów. Trzeba zająć się całością i to właśnie wzbudza obawy.

Gdy opinia publiczna okazuje się być niezadowolona, obiecuje się jej reformę jakiegoś szczegółu, na przykład administracji, którą izby przyjmują z aplauzem gdy tylko zostanie nazwana, nie rozumiejąc o co w niej chodzi.

Ale oczywiste jest, że na nic nie zdadzą się próby reformowania administracji, która jest jedynie wykonawczym ramieniem państwa, pozostawiając to ostatnie bez zmian.

Ciało bez głowy. – W tym państwie brakuje władzy. Mówi się o tym na lewicy. Mówi o tym prawica. Szepce o tym centrum. Nie ma ciała bez głowy, nie ma zbiorowości bez szefa.

Kto we Francji jest szefem? Nie jest nim Prezydent Republiki ograniczany raz do funkcji reprezentacyjnych, a innym razem do mechanicznego rozwiązywania kryzysów rządowych.

Nie jest nim Prezes Rady Ministrów, zdradzany szef gabinetu, którego skład podyktowały grupy i którego izby przypierają do muru, gdy tylko zaczyna się lektura oświadczeń rządowych.

Nie są nim również ministrowie, jednocześnie niewolnicy parlamentu i biurokracji.

Nie jest nim również, chociaż czasami tak się wydaje, administracja zajęta umacnianiem swojego trwania między dobrą wolą parlamentu i żądaniami związków zawodowych.

Francja jest ciałem bez głowy. Ciało nie widzi, że nie ma głowy.

Dlatego proponowane lekarstwa, jeśli mają być skuteczne, muszą być wyjątkowe by mieć szansę zapewnienia stabilności.

Celowo pomijam reformy z pewnością konieczne, lecz które można wprowadzić w drodze normalnej ścieżki legislacyjnej – organizacja wojska, ordynacje wyborcze, czas trwania kadencji, system podatkowy, likwidacja stałych komisji izb, itd. – skupiając się w tej książce na tych reformach, które wymagają zmiany konstytucji.

Ustawa ma ograniczony czas obowiązywania. Tym bardziej dekret z mocą prawa. Nasza konstytucja obowiązuje od pięćdziesięciu dziewięciu lat. Ta sama niezmienna trwałość charakteryzuje jej przepisy o zmianie konstytucji.

Widać tutaj pierwszą spójną cechę. Przepisy z 1875 r. {footnote}Chodzi o trzy ustawy – o organizacji Senatu, o organizacji władz publicznych i stosunkach między władzami publicznymi – uchwalone w 1875 roku, stanowiące konstytucję III Republiki.{/footnote} – chociaż pozbawione sedna i sensu, gdy porównuje się je z innymi konstytucjami – cechują dwie rzeczy: to, że przewidują swoją własną zmianę i to, że nigdy nie zostały zmienione, za wyjątkiem drobnych kwestii szczegółowych.

Obecna sytuacja jest zbyt poważna, zarówno na polu wewnętrznym jak i międzynarodowym, aby Francja, która przecież nie chce rewolucji, mogła się wahać przed dokonaniem reformy. Wybór jest prosty – albo rewolucja albo reforma.

Jeśli wykluczamy rewolucję, nie możemy zrezygnować z reformy. Wykorzystanie instrumentów tej reformy, w takiej formie, w jakiej zostały określone w Konstytucji, nie oznacza, jak zdumiewająco błędnie napisał pan Édouard Herriot{footnote}Édouard Herriot (1872-1957) – francuski polityk partii radykalnej, trzykrotny premier Francji w latach 1924-1925, 1926 i 1932. Był też wieloletnim przewodniczącym Izby Deputowanych francuskiego parlamentu, członkiem Akademii Francuskiej i oficerem orderu Legii Honorowej. Jest autorem napisanej w 1930 r. książki Stany Zjednoczone Europy{/footnote}, że postępujemy jak kondotierzy, wręcz przeciwnie – to budowanie barykady w obronie przed kondotierami.

Najważniejsze środki zaradcze. – Zgadzając się co do rewizji prawnej konstytucji, pierwszym jej przedmiotem powinno być odtworzenie niezależności władzy. Wszystko we Francji – począwszy od egzekutywy zniewolonej przez legislatywę i po legislatywę oraz elektorat zdominowane przez oligarchię – potwierdza porażkę tej niezależności, porażkę władzy materialnej i moralnej.

Przez to podwójne zniewolenie władza jest tam, gdzie brak odpowiedzialności, tam gdzie jej nie może być.

Przez to podwójne zniewolenie państwo stało się „fikcją, przez którą wszyscy starają się żyć kosztem wszystkich”.

Odbudowując swobodę władz, odbudujemy prawa obywateli.

Z tego powodu, spośród wielu środków, proponuję dwa, które są typowymi środkami, do których zastosowanie ma rewizja konstytucji.

Odbudujmy równość między egzekutywą i legislatywą, dając tej pierwszej, jako rekompensatę za prawo, jakie posiada ta druga do jej obalania, prawo, obecnie dzielone z senatem, do rozwiązania tej drugiej – dla izby niższej parlamentu będzie to przekonujący argument, aby nie gnębiła tak bardzo rządu.

Znieśmy to narzędzie opresji, które pozostawia w rękach żebrzących oligarchii prawo przyznane deputowanym do proponowania wydatków na rzecz partykularnych interesów – dzięki temu deputowani będą mogli swobodnie sprawować swój mandat wyborczy.

Od pięćdziesięciu lat żądano tych dwóch reform, które muszą iść w parze, gdyż się nawzajem uzupełniają. Skandaliczne natężenie nadużyć nie pozwala na ich dalsze odsuwanie w czasie.

Zaproponowałem jeszcze dwie inne reformy, które również tworzą całość, gdyż dzięki nim powszechne prawo wyborcze przestałoby być martwym pozorem i stałoby się żywą rzeczywistością.

Pierwsza polega na przyznaniu kobietom takich samych praw politycznych jak mężczyznom.

Druga polega na głosowaniu przez elektorat – rozszerzony według zasad sprawiedliwości i wymogów godności osoby ludzkiej – nie tylko na ludzi, ale na idee.

Prawo wyborcze kobiet oraz referendum konsultacyjne – oto dwie reformy, z których żadna nie może zostać nazwana awanturniczą, gdyż obowiązują one w większości cywilizowanego świata. Jedna i druga w sposób jak najbardziej prawidłowy mogłyby zostać wprowadzone w życie drogą legislacyjną. Zatem jeśli akceptujemy zasadę rewizji konstytucji, korzystnym będzie także ujęcie w niej postępów, których wymaga sytuacja.

Referendum

Wskutek wypaczenia obyczajów i wynaturzenia ustroju Francuzi, wybierając deputowanych, zachowują się tak, jak gdyby wybierali służących.

Aby wyleczyć ich z tej przypadłości wystarczyłoby, aby zamiast głosować na ludzi, głosowali na idee.

Głosowanie na idee to referendum. Gdy przechodzimy do czynów, słowo to ma wiele rożnych znaczeń. Ogólnie mówiąc stanowi przeciwwagę woli narodu względem nadużyć władzy ze strony izb.

Głosowanie na idee. – Zamiast kazać narodowi głosować na ludzi, referendum wzywa ich do głosowania na sprawy. Poszukując właściwych reform w celu odbudowania w naszej wypaczonej republice równowagi i stabilności, nie możemy sobie pozwolić na zlekceważenie tego instrumentu. Trzeba poddać analizie jego zasadę – która jest prosta, i jego możliwości zastosowania – które są rozliczne.

Zasada jest stara jak świat. To rządy bezpośrednie przeciwstawiane w doktrynie i w praktyce rządom przedstawicielskim. Dyskusje na ten temat trwają odkąd istnieją ludzie i głosują. W rządach przedstawicielskich, naród wyznacza pełnomocników, którym daje zadanie decydowania za niego. W rządach bezpośrednich naród decyduje sam, uchwala ustawy, wykonuje funkcje państwa.

Od czasu gdy nasi filozofowie, czerpiąc inspirację z empiryzmu angielskiego, postanowili opierać reformę państwa na nim oraz na rozumie, rozgorzała walka między tymi dwoma ustrojami.

Monteskiusz i nasza Konstytuanta{footnote}Konstytuanta – powstała w lipcu 1789 roku z przekształcenia Stanów Generalnych, powołanych przez Ludwika XVI. Zniosła ona podział społeczeństwa na stany i przyznała prawa polityczne obywatelom w oparciu o cenzus majątkowy. Została rozwiązana we wrześniu 1791 r., po przedłożeniu królowi gotowej konstytucji.{/footnote} opowiedzieli się po stronie reprezentacji, Rousseau i Konwencja{footnote}Konwent Narodowy – zgromadzenie prawodawcze z okresu rewolucji francuskiej. Wyłoniony 21 września 1792 r. ogłosił Francję republiką i w styczniu 1793 skazał Ludwika XVI na śmierć. W czerwcu 1793 uchwalił nową konstytucję (nie weszła w życie). W czasie rządów jakobinów w połowie 1793 r. Konwent powołał Komitet Ocalenia Publicznego oraz Komitet Bezpieczeństwa Powszechnego. Został rozwiązany w 1795 r.{/footnote} – po stronie rządów bezpośrednich.

Monteskiusz mówił: „Przez swoich przedstawicieli naród powinien robić wszystko, czego nie może zrobić sam… Powinien uczestniczyć w rządach jedynie wybierając swoich przedstawicieli, co jest w stanie zrobić”.

A Rousseau odpowiadał: „Suwerenności nie można ani delegować ani się jej pozbyć… W chwili gdy naród wybiera swoich przedstawicieli, przestaje być wolny, przestaje istnieć… Naród angielski przestaje być suwerenem, gdy wybierze swoich przedstawicieli”.

W XIX wieku demokracje we Francji i gdzie indziej powstają, upadają, odradzają się, ewoluują – walka jednak trwa.

Zwolennicy reprezentacji kpią ze zwolenników referendum wskazując, że niebezpieczeństwo związane z tym instrumentem wzrasta wraz z wielkością terytorium, na którym jest stosowane.

Głosowanie bezpośrednie, wzmocnione postępami poczynionymi w ciągu ostatnich pięćdziesięciu lat w wielu krajach, zdecydowanie kontratakuje.

Jeśli wszyscy powinni znać prawo, dlaczego wszyscy nie mieliby go uchwalać? Jeśli wyborca może się mylić co do spraw, dlaczego nie miałby się mylić co do ludzi? Jeśli nie ufamy narodowi, obawiamy się jego ignorancji, dlaczego daliśmy mu wybory powszechne?

I dochodzimy do apogeum debaty, w której z jednej strony cytuje się Alexandra Hamiltona{footnote}Alexander Hamilton (1755-1804) – adwokat, polityk amerykański, przywódca Federalistów. Adiutant Waszyngtona od 1777 r. Był delegatem na Kongres Filadelfijski, a w 1784 r. został dyrektorem Banku Nowego Jorku. Sygnatariusz konstytucji z 1787 r. W 1789 r. powołany na stanowisko sekretarza skarbu w gabinecie prezydenta Waszyngtona. Zmarł tragicznie, dzień po pojedynku ze swym rywalem politycznym Aaronem Burrem. Twórca dolara amerykańskiego.{/footnote} i jego „Wasz naród jest bydłem”, a z drugiej klasyczną odpowiedź demokratów szwajcarskich: „Jeśli w celu ogłoszenia, że naród jest dorosły, czekacie aż jego opiekun, który chce aby nadal był niepełnoletni, orzeknie, że już jest dorosły, naród nigdy nie będzie dorosły i jeśli nadal odmawiacie mu swobody działania, oduczy się zarówno działania jak i woli”.

Przykład szwajcarski. – W tym konflikcie idei, gdy przechodzimy do faktów, to Konfederacji szwajcarskiej zawdzięczamy najbardziej ciągłe, elastyczne i całościowe stosowanie głosowania bezpośredniego narodu i referendum. Pierwsze kantony posługiwały się tym sposobem głosowania już w XV i XVI w.

Szwajcarzy debatowali i decydowali w formie zgromadzenia ogólnego czy to na temat Reformacji czy sojuszu z Francją. Po kilku wahaniach i pewnym spowolnieniu, ruch ten nabrał nowego impetu w 1830, osiągając swoje apogeum w 1869 i wyraz w konstytucji w 1874 roku{footnote}Zmiana konstytucji Szwajcarii z 1874 r., polegająca na daleko idącej rewizji konstytucji federalnej z 1848 roku, została przeprowadzona w drodze referendum powszechnego. Umacniała ona w ustroju szwajcarskim kluczową rolę referendów. Zarazem utrwaliła silniejszą centralizację w sprawach prawnych i wojskowych, wprowadzono także wspólną walutę.{/footnote}.

Ratyfikacja przez naród jest stosowana od 1802 r. w przypadku ustaw konstytucyjnych Konfederacji i kantonów. Została następnie rozszerzona, fakultatywnie, na zwykłe ustawy federalne.

Naród wypowiadał się w latach 1848-1903 na temat dwudziestu dziewięciu projektów ustaw konstytucyjnych a w latach 1874-1904 – dwudziestu ośmiu zwykłych ustaw federalnych. Referendum, w rożnych formach, stało się regułą w życiu wewnętrznym kantonów.

Początkowo podzieleni w tej tematyce, o czym świadczy długa debata poprzedzająca zmianę konstytucji z 1874 r., Szwajcarzy wydają się dzisiaj zgadzać i żadna partia nie wpisała do swojego programu zniesienia referendum. Wybitny historyk i polityk Curti{footnote}Theodor Curti (1848-1914) – polityk i pisarz, redaktor naczelny „Frankfurter Zeitung”, promotor instytucji referendum. Zwolennik radykalnej demokratyzacji, tolerancji religijnej. Popierał hasła nacjonalizacji kolei i wprowadzenia monopolu bankowego. Autor m.in. trzytomowej powieści John Elmer.{/footnote} przedstawił swoje doświadczenie w następujący sposób: „Zasiadam w Radzie Narodowej od dwudziestu lat. Jestem przekonany, że referendum zablokowało tylko niewiele rzeczy dobrych, które chcieliśmy zrobić i uchroniło nas przed wieloma rzeczami złymi już przez to, że stało przed nami jak ostrzeżenie. I mogę powiedzieć, że, pomimo możliwości pewnych odruchów reakcyjnych, referendum dalekie jest od prowadzenia do stagnacji w demokracji i czyni postęp stabilnym i ciągłym”.

Ta opinia oparta na nauce i praktyce warta jest zapamiętania.

Efekty są pozytywne. – Jeśli wyciągać z tej tak dużej liczby głosowań na poziomie federalnym i kantonalnym dotyczących najróżniejszych spraw, jakikolwiek wniosek, to taki, że w ciągu tego półwiecza referendum ukazało naród szwajcarski bardziej ostrożnym, konserwatywnym, mniej etatystycznym, bardziej oszczędnym i wolniejszym od przesądów niż jego legislatorzy.

Konieczna i szczegółowa ustawa w sprawie armii, zakaz absyntu, utrzymanie trybunałów wojskowych, odrzucenie kosztownego systemu ubezpieczeń federalnych, progresywnej składki od majątku i dotkliwej ustawy emerytalnej, to najbardziej znane przykłady mądrości decyzji narodu i jego odporności na, często bardzo ostre, kampanie socjalistów.

Oczywiście było kilka przykładów w drugim kierunku. Jednak ogólnie rezultat wygląda dobrze.

Nawet Anglicy, synowie kraju najbardziej uparcie przywiązanego do ustroju przedstawicielskiego, przyznali to. Na przykład wielki prawnik Sydney Low{footnote}Sydney Low – angielski prawnik i dziennikarz, zajmujący się kwestiami ustrojowymi, wykładowca historii imperialnej i kolonialnej w King’s College na Uniwersytecie Londyńskim, autor m.in. The Problem of an Imperial Executive.{/footnote} czy Lord Salisbury{footnote}Robert Arthur Talbot Gascoyne-Cecil, markiz Salisbury (1830-1903) – wielokrotny minister spraw zagranicznych i premier Wielkiej Brytanii w latach 1885-1886, 1886-1892 i 1895-1902. Zastąpił Benjamina Disraeliego w roli przywódcy konserwatystów.{/footnote}, mówiąc: „Głosowanie ludowe jest procedurą uczciwą i zdecydowanie korzystną dla właściwego rządzenia i stabilności kraju”.

Zresztą nie tylko Szwajcaria stosuje tę procedurę. Wszystkie stany, których unia tworzy Stany Zjednoczone Ameryki, używają jej od stu trzydziestu lat. Można ją znaleźć również, od dawna, w konstytucji australijskiej{footnote}Konstytucja Australii – przyjęta przez parlament brytyjski w 1900 r. Opracowana wcześniej przez australijską konstytuantę, została poddana głosowaniu w referendum mieszkańców kolonii. Obowiązuje (z ośmioma poprawkami) do dzisiaj.{/footnote}, a także od niedawna w konstytucji niemieckiej i pruskiej z 1919 i 1920 r.

Pięć form referendum. – Podstawową formą referendum, tą, która istniała jako pierwsza, jest weto. Gdy ustawa jest uchwalana przez izby, obywatele mają prawo, w określonym czasie, przy określonej liczbie podpisów, zażądać głosowania narodu. I to głosowanie zadecyduje o ostatecznym utrzymaniu lub odrzuceniu ustawy.

Po wecie, drugą najczęściej spotykaną formą referendum było głosowanie narodu w sprawie obowiązkowej ratyfikacji. W Szwajcarii jest to przypadek wszystkich ustaw konstytucyjnych federalnych i kantonalnych, które nie mogą wejść w życie dopóki naród, w sposób bezpośredni, ich nie ratyfikował.

Oprócz referendum obligatoryjnego stosowane jest, w przypadku ustaw zwykłych, referendum fakultatywne. Po uchwaleniu ustawy określona liczba wyborców może zażądać referendum. To narzędzie zostało wpisane do konstytucji 1874 r. i do konstytucji kantonalnych. Jest zbliżone do weta.

Czwarta forma głosowania bezpośredniego, najpełniejsza i najradykalniejsza, to inicjatywa ustawodawcza. To prawo obywateli zebranych w liczbie wymaganej przez konstytucję do skłonienia izb do uchwalenia ustawy, a nawet do opracowania projektu ustawy i przekazania go deputowanym, którzy są wówczas zobowiązani do jego przedyskutowania.

Istnieje wreszcie piąta procedura często stosowana we wszystkich stanach unii amerykańskiej – nazywana referendum konsultacyjnym. W tym przypadku władza centralna, przed podjęciem debaty na temat ustawy, zasięga opinii narodu co do zasadności tej ustawy. Naród, odpowiadając ≪tak≫ lub ≪nie≫ na zadane pytanie, nadaje kierunek władzy wykonawczej i ustawodawczej, które wówczas porzucają projekt lub uchwalają jego ostateczne brzmienie.

Nie trzeba dodawać, że stary tryb głosowania zastąpiono trybem uproszczonym. W XV w. w Bernie głosowano stając po jednej lub drugiej stronie placu: „Kto chce być posłusznym, mówił herold, naszym władcom i panom, niech zostanie tam gdzie stoi. Kto nie chce, niech przejdzie na drugą stronę”. Dzisiaj każdy głosuje w miejscu zamieszkania, a głosy są liczone.

Francja zrezygnowała z tego systemu. – Jak widać jest to system przyjmujący wiele form i bardzo różnorodny. Można się nim posługiwać w jednej, kilku lub we wszystkich formach naraz. Można stosować go do wszystkich ustaw lub tylko do niektórych. Gdy więc mówimy o referendum bez jego doprecyzowania, wprowadzamy dwuznaczność.

Ta dwuznaczność byłaby szczególnie niebezpieczna we Francji, gdzie znaczenie rządów bezpośrednich już dawno ustąpiło miejsca przed nieograniczonym kultem ustroju przedstawicielskiego.

Procedury głosowania bezpośredniego, które odnajdujemy w konstytucji szwajcarskiej z 1802 r., przybyły do Szwajcarii z Francji pod koniec XVIII w. Idee, które tak bardzo odcisnęły swoj ślad za granicą, nie pozostawiły po sobie u nas nic.

Za wyjątkiem Konwencji, która umieściła referendum u podstaw każdej ustawy. Gdy Danton{footnote}Georges Jacques Danton (1759-1794) – jeden z organizatorów i przywódców rewolucji francuskiej 1789 r., adwokat, członek Konwentu, od stycznia 1790 r. członek Komuny Paryskiej. Od 1791 r. działał w klubie kordelierów. W 1792 r. minister sprawiedliwości. Od kwietnia do lipca 1793 r. kierował Komitetem Ocalenia Publicznego. Mimo agresywnej retoryki rewolucyjnej kontaktował się ze środowiskami umiarkowanymi, a nawet przedstawicielami dworu królewskiego. W czasie rewolucji dorobił się fortuny. Oskarżony o zdradę został w głośnym procesie skazany na śmierć. Został zgilotynowany w kwietniu 1794 roku.{/footnote} to ogłosił, Cambon, wyrażając opinię, prawie jednomyślną, swoich kolegów, poparł go tymi słowami: „Oddaję hołd – powiedział – wielkiej zasadzie przedstawionej przez obywatela Dantona, polegającej na tym, że przedstawiciele narodu francuskiego mają jedynie prawo do przygotowania projektu Konstytucji”.

I rzeczywiście 21 września 1793 r. przyjęto następującą uchwałę: „Konwencja ogłasza, że Konstytucja musi zostać zaaprobowana przez naród”. Konstytucja 1793 r. została ratyfikowana w izbach podstawowych przy 1 800 000 głosach za i 11 000 głosów przeciwko. Prawdą jest, że nigdy nie została wprowadzona w życie.

Głosowanie bezpośrednie odbywało się jeszcze w okresie późniejszym w celu ratyfikacji Konstytucji roku VIII, Konstytucji thermidora roku X, decyzji roku X i XII, które ustanowiły odpowiednio konsulat i cesarstwo, aktu dodatkowego z 1815 r.{footnote}Akt dodatkowy do konstytucji Cesarstwa – opracowany przez Benjamina Constanta i ogłoszony przez Napoleona I w 1815 r. Utrzymany w duchu liberalnym, wprowadzał monarchię konstytucyjną i wolność prasy.{/footnote} w okresie stu dni, Konstytucji z 1852 i z maja 1870 r.

Pozostałe plebiscyty Drugiego Cesarstwa nie były prawdziwymi referendami.

Cała reszta naszej historii politycznej po 1789 r. odbywała się pod hasłem ustroju przedstawicielskiego potwierdzonego przez Konstytuantę. Sieyes{footnote}Emmanuel Joseph Sieyes (1748-1836) – francuski duchowny katolicki, jeden z głównych inicjatorów rewolucji francuskiej, a następnie instytucji Konsulatu (sprawował krótkotrwale funkcję konsula w 1799 roku), urzędnik w okresie I Cesarstwa. Autor broszury Czym jest stan trzeci? (1789), która stała się manifestem rewolucji francuskiej i doktrynalną podstawą supremacji parlamentu. W roku 1799 zainicjował zamach stanu z 18 brumaire’a, w wyniku którego doszedł do władzy Napoleon Bonaparte{/footnote} wyraził to ostro: „Jesteśmy zmuszeni widzieć w większości naszych współobywateli jedynie maszyny do pracy”.

Z tego powodu Konstytuanta odrzuciła wszystkie propozycje weta lub ratyfikacji przez naród, wniesione przez Petiona{footnote}Jerome Petion de Villeneuve (1756-1794) – adwokat, francuski polityk czasów Wielkiej Rewolucji Francuskiej, żyrondysta. Mer Paryża od 1791 r. Umożliwił atak na pałac Tuileries i aresztowanie rodziny królewskiej. W imieniu władz miasta zażądał detronizacji Ludwika XVI. Był pierwszym przewodniczącym Konwentu. W nowym parlamencie, nieoczekiwanie dla swoich wyborców, znalazł się na prawicy, wspierając żyrondystów przeciwko jakobinom. W procesie króla opowiadał się za referendum.{/footnote}, Rabaud de St. Etienne’a{footnote}Jean-Paul Rabaut de Saint-Etienne (1743-1793) – pastor protestancki, francuski polityk czasu rewolucji francuskiej, żyrondysta. Brał udział w opracowaniu Deklaracji Praw Człowieka i Obywatela. W 1790 r. przewodniczący Zgromadzenia Konstytucyjnego. Autor Krótkiej historii rewolucji. Zgilotynowany.{/footnote} i Maloueta{footnote}Pierre Victor, baron Malouet (1740-1814) – francuski publicysta i polityk. Obrońca monarchii w Stanach Generalnych. Wyemigrował w 1792 r. Po powrocie w 1803 r. działał w dyplomacji francuskiej oraz nadzorował tworzenie floty wojennej. Po krytyce napoleońskiej kampanii w Rosji odszedł z urzędu w 1812 r. Minister marynarki za czasów Ludwika XVIII.{/footnote}. Zdaniem Mirabeau wystarczyło, że naród będzie reprezentowany „na sposób pomniejszonej mapy kraju”.

Ani Karta z 1814, ani ta z 1830 r. nie były przedmiotem ratyfikacji. Podobnie w 1848 r. zostały ogromną większością głosów odrzucone uchwały dotyczące poddania Konstytucji pod opinię narodu. Również w 1871 r. przegrał Alfred Naquet{footnote}Alfred Joseph Naquet (1834-1916) – francuski chemik i polityk. Profesor na wydziale medycyny w Paryżu. Został pozbawiony praw obywatelskich i tytułu naukowego na podstawie oskarżeń o współpracę z tajnymi stowarzyszeniami. Schronił się w Hiszpanii. Powrócił do Francji w czasie Komuny Paryskiej. W czasach III Republiki przedstawiciel skrajnej lewicy w Izbie Deputowanych. Oskarżany o udział w korupcyjnej „aferze panamskiej”. Oczyszczony z zarzutów w procesie.{/footnote}, gdy przedstawił Zgromadzeniu Narodowemu taką propozycję.

Francja parlamentarna uważała, że suwerenność znajduje się w rękach deputowanych, a nie wyborców. Naród francuski jest dopuszczony do głosowania w odniesieniu do analiz użyteczności na poziomie gminy dotyczących instalacji studzienek lub śmietników.

Kilka przykładów francuskich sprzeciwów. – Od sześćdziesięciu lat, zawsze gdy jakiś deputowany wystąpił z wnioskiem, w odniesieniu do ważnej kwestii życia narodu, o konsultację bezpośrednią, prezydium izby, powołując się na artykuł ustaw konstytucyjnych stanowiący, że „władza ustawodawcza jest sprawowana przez obydwie izby”, występowało z pytaniem prejudycjalnym.

Taka sytuacja miała miejsce w 1901 r., w przypadku Pana Cuneo d’Ornando, który chciał, żeby naród głosował w sprawie ustawy o stowarzyszeniach; w 1905 r. w przypadku Pana Raiberti{footnote}Flaminius Raiberti (1862-1929) – polityk francuski. Minister wojny w 1920 r., reformator marynarki wojennej.{/footnote}, który wystąpił z takim samym wnioskiem w sprawie rozdziału kościołów i państwa; w 1908 r. w przypadku pana Archimbaud (diety parlamentarne); w 1914 r. w przypadku Pana Pugliesi-Conti{footnote}Paul Pugliesi-Conti (1861-1933) – francuski polityk o poglądach republikańskich i nacjonalistycznych, czterokrotnie wybrany deputowanym Zgromadzenia Narodowego w latach 1902-1919, w którym poza kwestiami reformy prawa wyborczego, zajmował się m.in. zagadnieniami transportu, poczty i telegrafu. {/footnote} (reforma prawa wyborczego).

W tych wszystkich sytuacjach zawsze przeważał aksjomat wyrażony 15 grudnia 1908 r. przez Pana Henriego Brissona{footnote}Henri Brisson (1835-1912) – francuski polityk czasów III Republiki, dwukrotny premier Francji. Związany ze skrajną lewicą i ruchami antyklerykalnymi. W 1881 r. objął funkcję prezydenta Zgromadzenia Narodowego. W 1885 r. został wybrany na premiera Francji. Ponownie objął to stanowisko w 1898 r. w czasie sporów wokół sprawy Dreyfusa.{/footnote}: „Wniosek – twierdził – zmierzający do konsultowania narodu jest wprost sprzeczny z ustawami konstytucyjnymi”. A Pan Aristide Briand{footnote}Aristide Briand (1862-1932) – adwokat, dziennikarz i socjalistyczny polityk francuski, wielokrotny premier Francji i minister w latach 1909-1929. Zwolennik ustawy wprowadzającej rozdział państwa od Kościoła. Opowiadał się za złagodzeniem polityki francuskiej wobec Niemiec. Za wynegocjowanie Traktatów z Locarno otrzymał w 1926 r. Pokojową Nagrodę Nobla. W 1930 r. wystąpił z propozycją utworzenia europejskiego stowarzyszenia państw o charakterze federacyjnym.{/footnote} dodawał niedługo po tym, że „oznaczałoby to przerzucanie na naród odpowiedzialności, którą ma obowiązek ponosić izba”.

Profesorowie prawa wyrazili opinię, że te odmowy, chociaż ostateczne, nie były uzasadnione, biorąc pod uwagę milczenie konstytucji na ten temat. Przypomnieli, że izby często przed przystąpieniem do debaty, w celu pogłębienia analizy, występowały o opinię: Rad Generalnych w 1893 r. w związku z podatkiem dochodowym, izby handlowych i związków robotniczych w 1901 r. w związku z emeryturami robotników.

Reguła odmawiania była jednak niewzruszona. Z tej sytuacji należy przynajmniej wyciągnąć wniosek, że jeśli uznajemy referendum za użyteczne, należałoby zacząć od usunięcia wszelkich wątpliwości dotyczących jego dopuszczalności. Zamiast opierać się na milczeniu Konstytucji, lepiej ją uzupełnić. Czy jest to pożądany kierunek? W jakiej formie należałoby tego dokonać? W jakiej mierze? W tym tkwi problem.

Wrogość oligarchii. – Referendum byłoby lekarstwem na nasze dwie dolegliwości: pozbawianie władzy egzekutywy i pozbawianie władzy narodu przez arystokrację parlamentarną, która z kolei trzymana jest na pasku oligarchii reprezentującej partykularne interesy.

Nie będzie to łatwe, gdyż te oligarchie, stanowiące ukrytą strukturę naszego życia politycznego, wyczują niebezpieczeństwo, jakie grozi im ze strony tej reformy.

Od blisko sześćdziesięciu pięciu lat praktykują one, poprzez ścisłą współpracę dwóch obozów spryciarzy wyborczych i kombinatorów administracyjnych, jak wpływać na naród, w celu uzyskania składu izb, nad którym mają kontrolę.

Jeśli będziemy próbowali zmienić ich zwyczaje i złamać ramy, na pewno zareagują – pokażą swoje szpony. A wezwanie narodu do głosowania na idee, a nie na ludzi będzie oznaczało złamanie ich ram.

Od 1875 r. Francja głosowała w regularnych czteroletnich odstępach, w ponad sześciuset okręgach wyborczych starannie wydzielonych, by dokonać bezmyślnego wyboru spośród kilku tysięcy kandydatów, których większość niedawno jeszcze była całkowicie nieznana.

Danie jej możliwości głosowania w referendum za jednym zamachem, bez okręgów wyborczych i bez pośrednictwa innych osób, w odniesieniu do prostego pytania, na które ma udzielić odpowiedzi ≪tak≫ lub ≪nie≫, spowoduje, że opresyjna maszyna zostanie nagle rozregulowana, a wolność wyborcy zyska dodatkowy punkt.

Machina – jak się mowi w Stanach Zjednoczonych – będzie się więc bronić, a zresztą dobrze wiadomo, że referendum wywołuje u niej, jak słusznie zauważył Pan Albert Thibaudet{footnote}Albert Thibaudet (1874-1936) – francuski krytyk literacki, badacz historii idei politycznych.{/footnote}, nieprzezwyciężoną awersję podobną do tej, jaką w XVI w. odczuwał Kościół wobec bezpośredniej lektury Biblii. Czy trzeba dodawać, że nie odkryje ona swoich prawdziwych powodów, lecz w walce będzie używała pretekstów?

„Machina” powie najpierw: „Cofacie nas do plebiscytów cesarstwa”. To nieprawda. Referendum jest miejscem, które w ustroju przedstawicielskim robimy dla rządów bezpośrednich. Plebiscyt natomiast jest środkiem do reprezentacji, przy użyciu którego naród deleguje na jednego człowieka suwerenność i władzę ustrojodawczą. Taki był dokładnie charakter plebiscytu z 20 grudnia 1852 r.{footnote}Plebiscyt z 1852 r. – przeprowadzone na podstawie uchwały Senatu referendum powszechne w sprawie przywrócenia dziedzicznego cesarstwa we Francji.{/footnote}

„Machina” powie zatem: „To umniejszy władzę izb”. Nie – pod warunkiem, że izby będą świadome tego, że są tylko pełnomocniczkami. Tak – gdy uzurpują dla siebie suwerenność, która nie jest ich. Ich popularność i zaufanie, który nie są duże, mogłyby tylko zyskać na większej skromności z ich strony i podzieleniu się odpowiedzialnością.

„Machina” powie także: „Po co proponować reformę, której nikt nie żąda?” Prawdę mówiąc, czy jest ktoś, kto żądałby czegokolwiek? A jeśli nadal będziemy usypiać naród – czy ktokolwiek zażąda czegokolwiek kiedykolwiek? Czy mamy sądzić, że aby wyciągnąć nas z sytuacji, w jakiej tkwimy, wystarczy rozłożyć ręce i czekać, aż reformy same wyrosną na naszym nawozie?

„Machina” powie jednak przede wszystkim: „Naród nie jest dojrzały. Naród nie jest w stanie osądzić”. Kto to powie? Ci, którzy w celu żerowania na tym narodzie, z którego żyją, stali się jego bezwstydnymi pochlebcami; ci, którzy, w celu zastąpienia jego suwerenności swoją, zasypali naród służalczymi pochwałami. Chciałbym usłyszeć, jak te same osoby wyzywają naród od imbecyli i upośledzonych. Jaką mielibyśmy wspaniałą kampanię na hasła!

Odpowiednie referendum dla Francji. – Często rozmawiałem z narodem. Zawsze uważałem, że wielkie prawdy, które musimy odbudować, jeśli nie chcemy doświadczyć upadku, łatwiej docierają do narodu niż do izb.

Czy nie warto spróbować eksperymentu polegającego na poddaniu jego osądowi kilku jasnych problemów ideowych, zamiast kazać mu wybierać konkurujące między sobą osoby, na zadaniu mu pytań wymagających zastanowienia i mających znaczenie dla jego przyszłości, zamiast sprowadzać jego suwerenność do wyborów odfajkowanych przez jednostkowe miernoty, na uwolnieniu go ze stanu poddaństwa, w którym jest trzymany?

Czy nasze sprawy mają się tak dobrze, że nie mamy prawa próbować coś z tym zrobić?

Coś? Tak. Ale co? Referendum daje środek. Jest jednak pięć rodzajów referendum. Który z nich jest najbardziej odpowiedni dla Francji?

Absurdem byłoby pójść na skróty i przykładowo próbować zaaplikować od razu 40 milionom Francuzów żyjącym w państwie zcentralizowanym ustroju, który jest odpowiedni dla 3 milionów Szwajcarów żyjących w państwie federalnym.

Warto także mieć na uwadze to, że u naszych sąsiadów, rozwój władzy ustawodawczej narodu stanowił częściowo rekompensatę za zdobycze kompetencyjne centralnych władz federalnych.

Francuzi – głosujący zaledwie od stu pięćdziesięciu lat – nie bardzo lubią chodzić do urn; zdaliśmy sobie z tego sprawę przy końcu rewolucji. Ponadto posiadamy maszynę do uchwalania ustaw, która jest ciężka i nie należy jej jeszcze przeciążać.

Nikt nie proponuje zatem wprowadzenia u nas wszystkich czterech form referendum, które stosuje Szwajcaria: weto, referendum obligatoryjne, referendum fakultatywne, inicjatywa ustawodawcza.

Trzeba dokonać wyboru w zależności od celu, jaki zamierzamy osiągnąć. Cel ten przewidział i wyraził Herbert Spencer{footnote}Herbert Spencer (1820-1903) – angielski filozof i socjolog, przedstawiciel organicyzmu oraz ewolucjonizmu w naukach społecznych. Sporą popularność zyskał na kontynencie amerykańskim. Spopularyzował takie terminy jak: społeczeństwo przemysłowe, struktura społeczna, organizacja. Autor m.in. A System of Synthetic Philosophy, Social Statics, The Study of Sociology i The Man Versus the State.{/footnote} wiele lat temu pisząc: „Zadaniem liberalizmu niegdyś było ograniczenie władzy króla. Zadaniem liberalizmu w przyszłości będzie ograniczanie władzy parlamentów”.

Ograniczenie to jest możliwe tylko poprzez restaurację uprawnień egzekutywy i uprawnień narodu, dzięki bardziej bezpośredniej komunikacji między jednym i drugim. Tej potrzebie najlepiej odpowiada referendum konsultacyjne, w formie funkcjonującej od stu trzydziestu lat w Stanach Unii Amerykańskiej.

Wiem, do czego bym go użył. – Gdy przed krajem stoi poważna decyzja, referendum konsultacyjne pozwala zasięgnąć opinii zanim przystąpimy do dyskusji i głosowania. Rolą władzy centralnej jest wystąpienie z pytaniem.

We Francji to zadanie powinno zostać powierzone, dzięki dodaniu trzech wierszy do ustaw konstytucyjnych, głowie państwa, na wniosek szefa rządu odpowiedzialnego zarówno za wybór pytania jak i formę jego zadania.

Dzięki temu udałoby się zweryfikować i zagwarantować harmonię między wolą narodu i wolą parlamentu. Dolna Francja miałaby okazję przedstawić swoje zdanie górnej Francji, na którą składają się politycy rezydujący w Paryżu i na prowincji.

Ile ustaw, uchwalonych w okresie ostatnich piętnastu lat, pod wpływem socjalistów, dzięki skomplikowanym manipulacjom parlamentarnej propagandy, zyskałoby na wartości, gdyby przeszło przez szkołę zdrowego rozsądku narodu?

Marnotrawstwo środków publicznych, wzrost zatrudnienia w administracji, przerost prerogatyw państwa, demagogia równościowa miałyby mniejszy odzew u niego niż w Pałacu Burbońskim.

A jeśli o mnie chodzi, gdybym miał możliwość odwołania się, wiem dobrze w jakich okolicznościach skorzystałbym z niej, gdybym był u władzy.

ANDRE TARDIEU

 

Andre Tardieu (1876-1945) – pisarz, wydawca i polityk. Po raz pierwszy został wybrany do Izby Deputowanych w 1914 roku. Wydawał pismo „Le Temps” poświęcone polityce zagranicznej. W czasie I wojny światowej służył w piechocie. Współpracował z Georgesem Clemenceau w czasie Konferencji Pokojowej. Począwszy od pierwszej nominacji na stanowisko ministra do spraw regionów wyzwolonych, administrowania Alzacją i Lotaryngią (1919), był członkiem wielu rządów w latach 20-tych i 30-tych. Trzykrotnie sprawował funkcję premiera – w 1929, 1930 i 1932 roku. Pomimo nowatorstwa zastosowanych metod wykorzystania radia i przedstawienia specjalnego programu rządowego jego misja nie zakończyła się powodzeniem. Po doświadczeniach premierostwa prowadził kampanię na rzecz reform ustrojowych. Wydał wtedy m.in. La reforme de l’etat (1934, fragment publikujemy poniżej), Le souverain captif (1936) i La profession parlementaire (1937). Dwa zasadnicze względy przemawiają za obecnością tekstów Tardieu w niniejszej antologii. Ich autor był pierwszym i jedynym politykiem III Republiki, który głosił ideę wprowadzenia referendum konsultacyjno-ustawodawczego do systemu politycznego. Jego propozycje reformatorskie znacznie odbiegały od drobnych korekt systemu III Republiki. Korespondencja de Gaulle’a wskazuje na wpływ Tardieu na poglądy konstytucyjne twórcy V Republiki. Wpływ ten odnotowują francuscy historycy zajmujący się myślą i polityką de Gaulle’a [E. Roussel, De Gaulle, Perrin, volume I, s. 72; O. Rudelle, Le role du General De Gaulle et de Michel Debre, [w:] L’ecriture de la Constitution de 1958. Actes du colloque du XXXe anniversaire, Aix-en-Provence, les 8, 9, 10 septembre 1988, Economica, 1992, s. 755-759]. Odille Rudelle, przekonana o wpływie Tardieu, uważa, że brak odniesień do tej inspiracji w oficjalnych wypowiedziach de Gaulle’a tłumaczyć należy obawą przed odwoływaniem się do polityka symbolizującego niemoc i kryzys parlamentaryzmu w latach 30-tych.