Działania PiS doprowadziły do uformowania się władzy monopolistycznej i destrukcji rządów prawa we wszystkich istotnych wymiarach. Doszło zarówno do unicestwienia zasad parlamentaryzmu, uchwalania ustaw z pogwałceniem legalizmu, jak i podporządkowania sądownictwa, w tym Trybunału Konstytucyjnego, władzy politycznej. Rekonstrukcja rządów prawa jest słusznie traktowana jako wspólny i najważniejszy cel środowisk opozycyjnych. Musi się odbyć w ramach zasad konstytucyjnych, w przeciwnym razie władza arbitralna i prowizoryczna stanie się złą normą polskiego życia publicznego.
Nie mniej istotne jest to, by rekonstrukcja została połączona z modernizacją państwa, usuwała głębokie wady ustrojowe i przyczyniła się do zwiększenia zaufania obywateli do instytucji publicznych, które po 1989 roku pozostaje na poziomie bardzo dalekim od satysfakcji. Wyrazem ambicji powinien być nie powrót do stanu poprzedniego, lecz ukształtowanie państwa efektywnego o wysokich standardach i z rozwiniętymi rządami prawa.
Zacząć trzeba od Trybunału
Plan odbudowy rządów prawa musi się rozpocząć od przywrócenia niezależności Trybunału Konstytucyjnego z mocnym i przekonującym uzasadnieniem jego roli ustrojowej. Podkreślam to ostatnie, ponieważ jestem zdecydowanie przeciwny temu, by przesunąć kontrolę konstytucyjności ustaw do Sądu Najwyższego. Oznaczałoby to pogodzenie się z utratą tej instytucji. Tymczasem w systemie prawa kontynentalnego niezależny TK jest nieodzowną gwarancją ochrony praw jednostki, bezpieczeństwa i spójności stosowania prawa. Sądy powszechne, wykonując rozproszoną kontrolę w sprawach indywidualnych, nie mogą spełnić tej misji na poziomie sądownictwa konstytucyjnego.
Rekonstrukcja TK musi się odbyć z poszanowaniem reguł prawnych, jej początkiem będzie powołanie sędziów w miejsce sędziów dublerów i legalny wybór prezesa TK. Forma tych działań musi zależeć od układu sił politycznych w nowym parlamencie i tego, czy możliwa będzie kooperacja z prezydentem. Trzeba też uwzględnić to, że obóz PiS-owski, który uzależnił TK, w nowej sytuacji będzie dążył do paraliżu instytucji. Stąd konieczność podjęcia działań, które przyniosą trwałe i szerokie zaufanie do Trybunału.
Dorobek TK sprzed 2015 rok uzasadnia jego wartość dla państwa i obywateli. Trybunał skutecznie bronił podstawowych praw jednostki, inspirował konstytucyjną ochronę praw podatnika i decentralizacji. Wypełniał także funkcję moderacji/budowania konsensusu. Wbrew propagandowym atakom nie był instytucją neoliberalną, walnie przyczyniając się do ochrony praw socjalnych. Trzeba też wyeksponować zewnętrzne znaczenie niezależnego TK jako instytucji promującej tożsamość konstytucyjną i sprzyjającej podmiotowemu udziałowi Polski w europejskim obiegu prawnym.
Odbudowany Trybunał powinien być wzorem transparentności i komunikatywności orzeczeń. Trzeba wykorzystać doświadczenie zwięzłych i zrozumiałych orzeczeń europejskich sądów konstytucyjnych. Warto odnotować, że francuska Rada Konstytucyjna stosuje od tego roku praktykę posiedzeń wyjazdowych poza Paryżem, w siedzibach sądów, które skierowały do niej pytania prawne. Może to rozwiązanie można przenieść także na polski grunt?
Potem odbudowa KRS i reforma sądownictwa
Doktryna rozwiniętego państwa prawa wymaga tego, by wraz z odbudową niezależności sądownictwa wrosła jego efektywność. PiS posłużył się krytyką niefunkcjonalności sądów do rozszerzenia panowania politycznego. Nie oznacza to jednak, że kryzys zaufania do sądownictwa był nieuzasadniony czy, jak chcą niektórzy, stanowił nieuchronny koszt transformacji. W czwartej dekadzie niepodległości obywatele mają pełne prawo do tego, by ich wolność gwarantował niezależny i skuteczny wymiar sprawiedliwości. Warto podkreślić, że w wielu definicjach praworządności „dochodzenie roszczeń w rozsądnym terminie” traktowane jest jako warunek niezbędny.
Elementarnym warunkiem odbudowy niezależności sądownictwa jest przywrócenie zgodnej z konstytucją formuły Krajowej Rady Sądownictwa i rekonstrukcja kompetencji samorządu sędziowskiego jako współodpowiedzialnego za funkcjonowanie sądownictwa wraz z innymi władzami. Warto się odwołać do doświadczeń tych państw europejskich, w których istnieje trwała równowaga i zaufanie między czynnikiem politycznym a reprezentacją korporacji prawniczej.
Reforma powinna stwarzać możliwość wejścia do zawodu sędziowskiego najbardziej kompetentnym przedstawicielom innych zawodów prawniczych. Ważne jest to, by wraz z usunięciem skutków naruszeń prawa przez niekonstytucyjną KRS ustanowić transparentną i konkurencyjną procedurę powołania na stanowiska sędziowskie. Potrzebne jest też odciążenie sądów przez przekazanie części czynności do innych organów oraz profesjonalne zarządzanie, a także ukształtowanie kultury komunikatywnych orzeczeń.
Jak zapewnić skuteczność rządzenia
Także w przypadku administracji rządowej chodzi nie tylko o rozliczenie nadużyć i przywrócenie elementarnej stabilności, ale także o jej modernizację. Młode pokolenie oczekuje na otwartą, merytoryczną i dobrze wynagradzaną administrację z czytelnymi kryteriami naboru i awansów. Ten punkt widzenia przekonująco opisuje dr Jarosław Kuisz, który w swej książce „Koniec pokoleń podległości” pokazuje, że pierwsze pokolenie niepodległości oczekuje sprawnych instytucji, uznając państwo za trwałe dobro, a nie chwilową konstrukcję, która może w każdej w chwili zniknąć.
Jednym z podstawowych zagadnień ustrojowych jest rozłożenie zaufania i kompetencji między sprawczością czynnika politycznego a profesjonalną administracją. Dziś nie dysponujemy żadnym z tych walorów. Realna sprawczość rządu mierzona zdolnością do wdrażania polityk publicznych utrzymuje się na niskim poziomie, a dzika rewolucja kadrowa PiS podważyła status urzędników.
Nowa większość będzie musiała zadbać zarówno o odbudowę służby cywilnej, danie profesjonalnej kadrze urzędniczej możliwości długoterminowej pracy dla państwa, jak i o sprawczość rządu. Ponieważ trzeba się liczyć z przejściem w fazę rządów koalicyjnych, niezbędna będzie modernizacja centrum rządu. Można sądzić, że zniknie zjawisko rządzenia „z tylnego fotela” – spoza instytucji – i premier będzie dysponował silną pozycją polityczną. Tym bardziej powinien być wyposażony w mocne zaplecze merytoryczne i narzędzia panowania nad procesem rządzenia. Chodzi o ulokowanie w KPRM centrum analiz strategicznych i biura odpowiedzialnego za planowanie budżetowe. Elementarnym wymogiem odbudowy centrum rządu jest odzyskanie kontroli nad procesem legislacyjnym, podniesienie wymogów oceny skutków regulacji (OSR) i urealnienie konsultacji projektów aktów prawnych.
Żeby parlament był parlamentem
PiS nie potrafił zbudować nowoczesnego centrum rządu, doprowadził natomiast do głębokiej degradacji parlamentu. Tymczasem efektywna władza wykonawcza nie musi posiłkować się słabością Sejmu i Senatu. Ponieważ kryzys parlamentaryzmu jest powszechny we współczesnych demokracjach, w dojrzałych państwach UE wzmacniane są funkcje kontrolne parlamentu, zwiększane prawa opozycji i transparencja samej legislacji. Do wykorzystania są propozycje opracowanego przeze mnie „Pakietu demokratycznego” z postulatem wysłuchania publicznego jako standardu w przypadku ustaw o istotnym znaczeniu. Uzdrowienie legislacji musi polegać także na definitywnym odejściu od trybu nadzwyczajnego uchwalania ustaw i przeprowadzania projektów rządowych w postaci rzekomych inicjatyw poselskich po to, by ominąć wymogi konsultacji.
Jarosław Kaczyński zbudował model władzy prowizorycznej, bez zamysłu oparcia jej na pozytywnych i trwałych zasadach. Ten model ustrojowy nie jest w stanie przetrwać przegranych wyborów. Po stracie władzy PiS podtrzyma konflikt rozdzierający państwo i będzie zainteresowany tym, by reprezentowany przez niego odłam opinii publicznej czuł się obco w przestrzeni publicznej. Nie mam wątpliwości, że będzie to polityka obliczona na prowizoryczność nowej władzy. Dlatego też rekonstrukcja rządów prawa musi być powiązana z modernizacją państwa i utrwaleniem instytucji służących dobru wspólnemu.
