Biuro prasowe
Efektywna demokracja parlamentarna Michela Debré
"Studia nad Autorytaryzmem i Totalitaryzmem" 32, Nr 4, Wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego 2016
1 grudnia 2016

Francja lat trzydziestych stanowiła laboratorium słabości demokracji parlamentarnej.
III Republika będąca dotychczas wzorem dla wielu państw europejskich weszła w fazę głębokiego kryzysu połączonego ze wzrostem popularności tendencji autorytarnych. Bez wątpienia nieefektywność francuskiego modelu demokracji parlamentarnej należała do przyczyn upadku republikańskiej Francji w 1940 roku. Jedną z najciekawszych analiz i zarazem prób przezwyciężenia słabości demokracji parlamentarnej znajdziemy w pracach Michela Debré napisanych w okresie II Wojny Światowej. Wypracowany przez niego projekt zracjonalizowanego parlamentaryzmu zasługuje na szczególne zainteresowanie, także dlatego ze inspirował tworzenie V Republiki.

Michel Debré był ściśle związany z tradycją republikańską. Przyszedł na świat w 1912 roku w mieszczańskiej rodzinie pochodzenia żydowskiego, całkowicie wrośniętej w społeczeństwo francuskie. Po anektowaniu Alzacji przez Niemcy w 1870 r. jego rodzina odrzuciła możliwość egzystencji pod panowaniem niemieckim i przeprowadziła się do Paryża. Młody Debré robił błyskotliwą karierę prawniczą i bardzo szybko wszedł w świat prestiżowych instytucji publicznych. Po ukończeniu École des Sciences Poliques (Szkoła Nauk Politycznych w Paryżu) i uzyskaniu doktoratu z prawa, objął stanowisko audytora w Radzie Stanu. W 1940 r., po ucieczce z niewoli niemieckiej, Debré przedostał się do wolnej strefy i wznowił pracę w Radzie Stanu, która przeniosła się do Royat. W 1942 r. nawiązał kontakt z Résistance. W lutym 1943 r. stał się członkiem ruchu Ceux de la Résistance, a dwa miesiące później wszedł w skład Comité General d’Études (CGE), założonego przez Jeana Moulina w celu programowania polityki powojennej. Bardzo aktywny w CGE, wywarł zasadniczy wpływ na opracowanie projektu reform ustrojowych. W roku 1944 Michel Debré był komisarzem Republiki, w kwietniu 1945 r. wszedł do gabinetu de Gaulle’a, w którym odpowiadał za przygotowanie reform administracyjnych. Z jego inicjatywy i według pomysłu, który przedstawił jeszcze przed wojną, została powołana Państwowa Szkoła Administracji.[1]

Po dymisji de Gaulle’a w 1946 r. Debré należał do kręgu jego najbliższych współpracowników i był członkiem założycielem Zgromadzenia Ludu Francuskiego. W czerwcu 1958 r., po powrocie de Gaulle’a do władzy, Debré objął w jego rządzie fotel ministra sprawiedliwości i był głównym konstruktorem prac nad projektem Konstytucji V Republiki. Jego przemówienie na forum Rady Stanu w sierpniu 1958 roku należy obok wystąpień samego de Gaulle’a do najważniejszych dokumentów fundujących V Republikę.[2]

Wyjątkowość myśli Debré polegała na łączeniu silnej identyfikacji z tradycją republikańską z wolą gruntownej reformy demokracji parlamentarnej. W obozie Wolnej Francji i Resistance tendencja ta należała do zdecydowanej mniejszości. Wypada podkreślić, że
de Gaulle ugruntował zasady republikańskie w sporze z Vichy o legitymację i legalizm władzy. Sprzeciw wobec autorytaryzmu Vichy wypowiedziany był na gruncie respektu dla zasad republikańskich i ustaw konstytucyjnych z 1875 roku, co musiało ograniczać krytykę III Republiki. Większość środowisk Resistance i Wolnej Francji nie łączyła odnowy Francji z planem zmian instytucjonalnych przypisując zasadnicze znacznie wymianie elit i odrodzeniu postaw obywatelskich.

Debré nie podzielał tych poglądów. Uważał, że wola polityczna i dobry obyczaj bez wsparcia ze strony dobrych instytucji nie są w stanie odbudować siły i znaczenia Francji. Punktem wyjścia koncepcji ustrojowych Debré była surowa ocena ustroju III Republiki. W jego oczach praktyka ustrojowa lat trzydziestych była wyrazem degeneracji ustroju III Republiki. W tekście Konstytucyjny problem Francji pisał :

Nie zdajemy sobie wystarczająco sprawy z tego, że upadek Francji w okresie ostatnich dziesięciu lat w dużej mierze jest efektem degeneracji ustroju z 1875 r. właśnie w postaci tego typu rządów. Prezydent Republiki nie był głową państwa. Senat stał się wyłącznie organem kontrolnym, którego wpływy stale zresztą malały. Izba Deputowanych, nie obawiając się rozwiązania, które wydawało się niemożliwe w związku z jej charakterem organu reprezentującego suwerenność narodu, przyznawała sobie władzę niczym nieograniczoną. Jej sesje były prawie nieprzerwane. Rząd był na jej rozkazy, odwoływany w przypadku najmniejszego konfliktu. Komisje stale kontrolowały działania ministrów. W ten sposób nasz ustrój stopniowo ewoluował, dochodząc do charakterystycznej dla rządów Zgromadzenia chaotycznej i przejściowej dyktatury opierającej się na delegowaniu pełni władzy w ręce rządu.[3]

W opinii Debré rządy zgromadzenia eliminowały możliwość prowadzenia długoterminowej polityki państwowej. W ich przypadku interes generalny ustępował partykularnym interesom różnych klas społecznych, a prawa i wolności były zagrożone przez Zgromadzenie, którego suwerenność nie zna granic[4]. We wspomnianej pracy podkreślał, że III Republika w rzeczywistości pozbawiona była szefa państwa:

We Francji ten niedobór szefa państwa jest dużo poważniejszy niż się sądzi. Znosi on najskuteczniejszą przeszkodę nadużyć parlamentarnych. Rząd traci swoje pierwsze wsparcie: staje się po prostu zgromadzeniem komisarzy większości. Ustrój parlamentarny zmienia się w rządy konwencji: jedno zgromadzenie sprawuje władzę bez ograniczeń. Suwerenność jest zapewniona, ale poszanowanie wolności jest zaprzepaszczone.[5]

Michel Debré uważał, że jeśli powojenna Francja nie dokona zmian ustrojowych doprowadzi to do restauracji rządów Zgromadzenia ze wszystkimi tego negatywnymi konsekwencjami. Autor Refaire la France definiował reformę jako budowę autentycznego parlamentaryzmu w opozycji do rządów zgromadzenia. Michel Debré stale posługiwał się tymi pojęciami, powtórzył je także w słynnym wystąpieniu przed Radą Stanu w sierpniu 1958 r.[6]

W pracach napisanych w okresie wojny przedstawił całą gamę nowych instytucji, które znalazły się w Konstytucji V Republiki. Bardzo istotne jest to, że już wtedy Debré zaprojektował przemyślaną i spójną wizję zracjonalizowanego parlamentaryzmu z intencją budowy stabilnych i efektywnych rządów parlamentarnych. Zracjonalizowany parlamentaryzm zaprojektowany przez Debré wiązał reformę prawa wyborczego z nowym urządzeniem (agencement) relacji między egzekutywą i legislatywą. Autor Refaire de la France był zdecydowanym rzecznikiem wyborów większościowych w jednej turze. „Gdy wybory stają się pojedynkiem dwóch sił tworzą większość” – pisał w tekście Pour une reforme constitutionnelle.[7] Uważał, że wybory w dwóch turach w wersji stosowanej w III Republice (a więc z możliwością startu w drugiej turze wszystkich kandydatów, a nawet kandydatów nowych, którzy nie startowali uprzednio) odraczają w czasie wyborczą rywalizację, nie wymuszają koalicji wyborczych i przynoszą skutek w postaci rozdrobnienia politycznego.[8]

Michel Debré chciał, by centrum władzy znajdowało się w rękach dysponującego większością parlamentarną rządu z premierem jako politycznym szefem państwa. Do niego miało należeć prawo do występowania z wnioskiem o rozwiązanie izb i uruchomienie arbitrażu narodu. „Rządem kieruje premier wybierany przez głowę państwa w zależności od większości w parlamencie wybranej przez wyborców. Premier jest politycznym szefem państwa. Ponosi odpowiedzialność za rząd. Jest kontrolowany przez parlament, lecz może, w określonej sytuacji, zwrócić się do narodu kierując do głowy państwa wniosek o rozwiązanie zgromadzenia wybranego bezpośrednio przez naród”[9] – proponował Debré.

W tak zarysowanej wizji prezydent miał być „zwornikiem sklepienia” (clef de voûte) odnowionego ustroju parlamentarnego, opiekunem premiera, nie zaś aktywnym konstruktorem egzekutywy. W tej sferze zachodzić będzie poważna różnica między poglądami Debré a jego patronem de Gaulle’m, który lokował w prezydenturze ośrodek aktywnego przywództwa państwowego. Wedle Debré misja ustrojowa prezydenta miała polegać na dbaniu o dobro państwa w długiej perspektywie czasowej oraz na lojalnym wspieraniu rządu. Można mówić o nawiązaniu przez Debré do wysuniętej przez Constanta koncepcji monarchii jako władzy neutralnej i moderującej. Constantowskie pochodzenie ma z pewnością pojęcie prezydenta jako „zwornika sklepienia” systemu konstytucyjnego.[10] Propozycja zakładała wydłużenie kadencji prezydenta i zmianę charakteru jego mandatu. Prezydent miał być wybierany na długą 12-letnią kadencję bez prawa reelekcji.[11] Michel Debré, proponował wybór prezydenta przez odrębne kolegium, które „obok członków parlamentu, gromadzi przedstawicieli rad generalnych i miejskich, być może przedstawicieli szkół wyższych, sądownictwa, związków zawodowych”.[12] Kombinacja obu instytucji miała przynieść pozytywny efekt ustrojowy w postaci upodmiotowienia prezydenta: „Kadencja dwunastoletnia, zapewnione dożywotnie wynagrodzenie bez prawa reelekcji, rozszerzony elektorat – to powinno wystarczyć, aby wyposażyć budowlę francuskich instytucji w zwornik, którego tak jej brakowało od pięćdziesięciu lat”.[13]

Kluczowym elementem projektu Debré było wyposażenie rządu parlamentarnego w zestaw instrumentów umożliwiających efektywne rządzenie. Przyszły architekt V Republiki przedstawił propozycję sesyjności parlamentu, wprowadzenia sztywnego limitu liczby komisji stałych, konstytucjonalizacji debaty budżetowej, zakazu posługiwania się instytucją interpelacji w celu egzekwowania politycznej odpowiedzialności rządu przez parlament. Michel Debré uważał, że francuska elita parlamentarna nie zrezygnuje z własnych przyzwyczajeń i przywilejów. Dlatego też już w książce Refaire de la France postulował interwencję konstytucyjną w tej sferze i przekonywał, że instytucje te powinny mieć status norm konstytucyjnych.

Wypada także zwrócić uwagę na postulat określenia w konstytucji domeny ustawowej w kwestiach o fundamentalnym znaczeniu, tym samym na otwarcie szerszego pola dla prawodawstwa rządowego. Jeszcze przed wojną pojawiły się propozycje wyposażenia rządu w możliwość wydawania dekretów z mocą ustaw.[14] Debré szedł dalej i wysuwał propozycję systemową o podwójnym celu. Dawał rządowi możliwość efektywnego rządzenia w postaci samodzielnego prawodawstwa rządowego, a parlamentowi zachowanie wyłączności w sferach podstawowych dla funkcjonowania wspólnoty politycznej. W tekście Konstytucyjny problem Francji pisał:

Normalne jest zatem ustalenie dla parlamentu, w treści konstytucji, po to, aby uniknąć utraty przez niego szacunku w oczach narodu, czy to z powodu nadmiernej aktywności, czy nadmiernej bierności, zakresu spraw zarezerwowanych dla niego, których nie może delegować. Do zakresu tego należą przede wszystkim prawa podstawowe jednostki – wolność jednostki, wolność prasy, wolność poglądów, stan cywilny jednostki – oraz najważniejsze problemy polityczne, organizacja władzy publicznej, umowy z innymi krajami. Należy natomiast pozostawić rządowi swobodę decydowania w sprawach wychodzących poza ten zasadniczy zakres.[15]

Wspominałem już, że Michel Debré był pomysłodawcą powołania Państwowej Szkoły Administracji (ENA). Był również gorącym zwolennikiem profesjonalizacji państwa, ścisłej współpracy rządu z Radą Stanu i odnowienia składu tej instytucji, tak aby „nie składała się ona… z prawników żyjących w oderwaniu od polityki i administracji”.[16] Michel Debré w istotnym zakresie przyczynił się do wprowadzenia w lipcu 1945 r. obligatoryjnego opiniowania rządowych projektów ustaw przez Radę Stanu. Jednak apogeum jego wpływów przypadło na rok 1958 gdy kierował pracami nad nową konstytucją. Wprawdzie konstytucja V Republiki zgodnie z ideami samego de Gaulle złożyła przywództwo w ręce prezydenta, a nie premiera, to Debré wprowadził do niej zaprojektowane w okresie Resistance instytucje racjonalizujące rządy parlamentarne. Dzięki nim francuski system konstytucyjny działa efektywnie w każdych warunkach, także w okresach cohabitation i w braku stabilnej większości rządowej. Debré dał wyjątkową lekcję krytycznego myślenia o ustroju państwa. Potrafił właściwie zdefiniować słabości rządów parlamentarnych i przeprowadzić ich skuteczną naprawę.

Kazimierz Michał Ujazdowski

Artykuł opublikowany na łamach czasopisma naukowego „Studia nad Autorytaryzmem i Totalitaryzmem”32, Nr 4 , Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego 2016

 

Bibliografia:

ANDRIEU C., BRAUD P., PIKETTY G. (red.), Dictionnaire de Gaulle, Éditions Robert Laffont 2006
AROMATARIO S., La pensée politique et constitutionnelle de Michel Debré, L.G.D.J. 2006
CAPITANT R., Reforma parlamentaryzmu, w: K. M. Ujazdowski, V Republika Francuska Idee, Konstytucja, Interpretacje, OMP 2010
DEBRÉ M., La République et ses problèmes, Nagel 1952
DEBRÉ M., Les problèmes constitutionnels, w: M. Debré, La République et ses problèmes, Nagel 1952
DEBRÉ M., Pour une reforme constitutionnelle, w: M. Debré, La République et ses problèmes, Nagel 1952
DEBRÉ M., Konstytucyjny problem Francji, w: K. M. Ujazdowski, V Republika Francuska. Idee, Konstytucja, Interpretacje, OMP 2010
DEBRÉ M., Przemówienie przed Radą Stanu 27 sierpnia 1958 r., w: K. M. Ujazdowski, V Republika Francuska. Idee, Konstytucja, Interpretacje, OMP 2010
DEBRÉ P., DEBRÉ R. w: Dictionnaire de Gaulle, red. C. Andrieu, P. Braud, G. Piketty, Éditions Robert Laffont 2006
JACQUIER-BRUÈRE, Refaire la France: l’effort d’une génération, Plon, 1945
SZYSZKOWSKI W., Benjamin Constant. Doktryna polityczno-prawna na tle epoki, PWN 1984
UJAZDOWSKI K. M., V Republika Francuska. Idee, Konstytucja, Interpretacje, OMP 2010
UJAZDOWSKI K.M., Geneza i tożsamość Konstytucji V Republiki francuskiej, OMP 2013

Przypisy:

[1] S. Aromatario, La pensée politique et constitutionnelle de Michel Debré, L.G.D.J. 2006;  a także P. Debré, R. Debré, w: Dictionnaire de Gaulle, red. C. Andrieu, P. Braud, G. Piketty, Éditions Robert Laffont 2006, s. 318-319.
[2] Zob. K.M.Ujazdowski, Geneza i tożsamość Konstytucji V Republiki francuskiej, OMP 2013, s. 147-149
[3] M. Debré, Konstytucyjny problem Francji, w: K. M. Ujazdowski, V Republika Francuska. Idee, Konstytucja, Interpretacje, OMP 2010, s. 149; W innej publikacji pisał, że „parlament francuski upadł i doprowadził Francję do upadku”, Jacquier-Bruère (pseud. M. Debré, E. Monick), Refaire la France: l’effort d’une génération, Plon 1945, s. 146
[4] Podobne myśli wyraził M. Debré w artykule Les problèmes constitutionnels: „Rząd stał się przedstawicielem parlamentu. Projekty ustaw i budżetu są poddawane dyskusji przez komisje, które zastępują ich propozycje swoimi. Jego odpowiedzialność przed Parlamentem jest bez przerwy poddawana refutacji tak, żeby nie mógł korzystać ze swoich teoretycznych praw nadawanych przez konstytucję. W samym wnętrzu służby publicznej, wpływ członka parlamentu góruje nad autorytetem ministra. Niestabilność rządowa, podstawowa zasada i tradycja Trzeciej Republiki, jest dowodem niezaprzeczalnej potęgi zdobytej przez Zgromadzenia”. M. Debré, Les problèmes constitutionnels, w: M. Debré, La République et ses problèmes, Nagel 1952, s. 39
[5] Jacquier-Bruère, Refaire la France: l’effort d’une génération, Plon, 1945, s. 117-118, tłum. M. Miałkowska.
[6] M. Debré, Przemówienie przed Radą Stanu 27 sierpnia 1958 r., w: K. M. Ujazdowski, V Republika Francuska. Idee, Konstytucja, Interpretacje, OMP 2010,  s. 229-245
[7] M. Debré, Pour une reforme constitutionnelle, w: M. Debré, La République et ses problèmes, Nagel 1952, s. 36.
[8]  Tamże, s. 37
[9]  M. Debré, Konstytucyjny problem Francji, w: K. M. Ujazdowski, V Republika Francuska…, dz. cyt., s. 151
[10] Zob. W. Szyszkowski, Benjamin Constant. Doktryna polityczno-prawna na tle epoki, PWN 1984, s. 89
[11] W projekcie CGE przyjęto ostatecznie kadencję 7-letnią
[12]  M. Debré, Konstytucyjny problem Francji, w: K. M. Ujazdowski, V Republika Francuska…, dz. cyt., s. 153
[13] Tamże.
[14] R. Capitant, Reforma parlamentaryzmu, w: K. M. Ujazdowski, V Republika Francuska…, dz. cyt., s. 163-184
[15] M. Debré, Konstytucyjny problem Francji, w: K. M. Ujazdowski, V Republika Francuska…, dz. cyt., s. 155
[16] Tamże, s. 155-156.

Zapisz się na newsletter

Zostaw swój e-mail i bądź na bieżąco z działaniami Kazimierza Michała Ujazdowskiego

(wymagane) Wyrażam zgodę na otrzymywanie drogą elektroniczną na wskazany przeze mnie adres email informacji o działalności Kazimierza Michała Ujazdowskiego

FreshMail.pl